Une approche macrobudgétaire stylisée pour simuler des trajectoires de finances publiques - Quelques enseignements pour la conduite de la politique budgétaire dans un référent exprimé en termes structurels [ Working Paper 05-17 - 30/05/2017]

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  Auteurs

Vincent Frogneux (A), Michel Saintrain (A)
 
A : Auteur, C : Contributeur

  Type de publication

Working Papers

Le Working Paper présente une étude ou analyse menée d’initiative par le BFP.

Cette étude présente un modèle compact permettant de raisonner sur les grands agrégats macrobudgétaires pertinents pour la fixation de trajectoires budgétaires compatibles avec les exigences du pacte de stabilité et de croissance, en particulier de son volet préventif qui impose notamment des améliorations annuelles minimales du solde structurel et la réalisation d’un objectif structurel à moyen terme.

Dans ce contexte, la pratique habituelle au niveau belge comprend au moins deux étapes. D’abord, le BFP fournit un cadre macrobudgétaire établi à politique constante : les prévisions de court terme (le Budget économique de septembre) ou les projections de moyen terme (les Perspectives économiques de mars). Ensuite, le gouvernement fixe les objectifs budgétaires tenant compte de l’avis du CSF et définit le cas échéant les mesures d’ajustement requises, puis dépose auprès des autorités européennes le projet de plan budgétaire de la Belgique (en octobre) ou le programme de stabilité de la Belgique (en avril).

Dans ce processus, il est rarement question des effets retour des mesures d’ajustement – ou de la trajectoire budgétaire normative – sur le cadre macroéconomique préalablement établi. C’est d’ailleurs ce cadre macroéconomique à politique constante qui est présenté aux autorités européennes concomitamment aux plans budgétaires normatifs, ce qui fait de façon récurrente l’objet d’une critique de la CE dans ses analyses de projets de plans budgétaires de la Belgique.

S’il n’est que rarement question des effets éventuellement récessifs des ajustements budgétaires, il n’est jamais question de leurs effets sur le PIB potentiel, la composante cyclique des déficits ou la variation structurelle de la dette. Pourtant, si les objectifs budgétaires sont exprimés en termes structurels, ces questions devraient être considérées comme pertinentes comme le montre le modèle présenté ici.

Dans ce modèle compact, les variables de finances publiques se limitent au solde primaire, aux charges d’intérêt, au solde de financement et à la dette de l’ensemble des administrations publiques. Leurs évolutions sont représentées en termes nominaux et en termes structurels. Les interactions entre les finances publiques et la macroéconomie sont prises en compte via trois paramètres ou fonction : un multiplicateur budgétaire, une semi-élasticité budgétaire et une fonction d’hystérèse incluant un rythme de fermeture de l’écart de production. Le modèle est calibré de sorte à imiter les réactions standard du modèle Hermes du BFP et de la méthode européenne d’estimation du PIB potentiel et de la composante cyclique.

La fonction d’hystérèse modélise le degré de permanence des effets d’un ajustement budgétaire sur l’activité économique. En l’absence d’hystérèse, les effets d’un ajustement sont temporaires : le PIB potentiel n’est pas affecté, et c’est une réaction de la croissance effective qui résorbe à moyen terme l’écart de production issu des effets récessifs éventuels de l’ajustement budgétaire. En présence d’hystérèse, les effets d’un ajustement sont, au moins en partie, permanents : le niveau du PIB potentiel est affecté et la croissance potentielle contribue à moyen terme, en tout ou partie, à résorber l’écart de production.

Des simulations illustratives envisagent différentes hypothèses quant aux impacts sur le PIB potentiel. Elles permettent de dégager quelques enseignements pour la conduite de la politique budgétaire dans un référent exprimé en termes structurels.

Si l’ajustement budgétaire n’a pas d’effets permanents sur l’activité économique, une politique budgétaire qui néglige les effets retour des ajustements ne met pas en péril ses objectifs de soldes structurels, ni en variation, ni en niveau. Certes, les agrégats macroéconomiques nominaux et les recettes fiscales dont ils constituent l’assiette seront surestimés, mais ces effets retour alimenteront pour leur totalité la composante cyclique des déficits, de sorte que les agrégats structurels n’en seront pas affectés.

Si l’ajustement budgétaire a des effets permanents sur l’activité économique, le PIB potentiel est affecté, non seulement à moyen terme, mais aussi éventuellement dans le passé proche vu la méthode utilisée pour construire cette variable qui, faut-il le rappeler, n’est ni observable ni compilable. Dans ce cas, l’estimation de la composante cyclique est modifiée, non seulement pour l’année de l’ajustement et le futur proche, mais aussi pour le passé proche.

Il s’ensuit alors que le fait de procéder à un ajustement budgétaire implique une révision négative du solde structurel des années antérieures, en niveau et en variations : en quelque sorte, le fait que le gouvernement Michel prenne des mesures d’ajustement dégrade a posteriori le bilan du gouvernement Di Rupo.

Il s’ensuit également qu’il est plus facile de réaliser des améliorations annuelles du solde structurel à court terme que de réaliser un objectif de solde structurel à moyen terme en niveau.

D’une part, en effet, et ce d’ailleurs quel que soit le degré d’hystérèse supposé, l’effet d’un ajustement budgétaire sur la variation annuelle du solde structurel à court terme (i.e. l’année de l’ajustement) équivaut toujours pratiquement au montant ex ante de l’ajustement. Par conséquent, le fait de négliger les effets retour ne met pas en péril un objectif d’amélioration annuelle du solde structurel à court terme. Ceci conduit à relativiser la pertinence de la critique de la CE relative à la non prise en compte des effets retour des mesures d’ajustement sur le cadre macroéconomique des projets de plans budgétaires.

D’autre part, et par contre, plus le degré d’hystérèse est élevé, plus l’écart sera grand entre le montant ex ante d’un ajustement budgétaire réalisé à court terme et son effet sur le niveau du solde structurel à moyen terme. La fixation du montant ex ante requis d’un ajustement en vue de réaliser un objectif structurel de moyen terme doit donc ajouter, à l’écart par rapport au solde structurel à politique constante, un montant compensatoire des effets retour d’autant plus grand que le degré d’hystérèse est élevé. Sans cette compensation, il est possible d’être confronté à une situation dans laquelle, malgré le respect des objectifs d’améliorations annuelles du solde structurel, l’objectif de moyen terme en niveau reste hors de portée (alors que, sur base d’un raisonnement statique, l’on s’attendrait à ce qu’il soit atteint pour de telles améliorations annuelles).

Il découle aussi de ce qui précède qu’un cadre méthodologique qui supposerait un degré d’hystérèse élevé inciterait à la procrastination dans la mise en oeuvre des efforts d’ajustement si l’objectif est la réalisation d’un solde structurel à un horizon donné. Toutefois, ceci n’est vrai que dans un contexte de taux d’intérêt faibles. De plus, les règles européennes contrecarrent cette incitation à la procrastination par le fait qu’elles fixent une obligation de respecter une trajectoire structurelle annuelle minimale et imposent un rythme de désendettement.