Een gestileerde macrobudgettaire benadering om trajecten voor de overheidsfinanciën te simuleren - Enkele lessen voor het voeren van het begrotingsbeleid in een referentiekader uitgedrukt in structurele termen [ Working Paper 05-17 - 30/05/2017]

  PDF & Download

• Publication (fr - 434 Kb)
• Publicatie (nl - 427 Kb)

  Auteurs

Vincent Frogneux (A), Michel Saintrain (A)
 
A : Auteur, C : Contribuant

  Publicatietype

Working Papers

De Working Paper presenteert een studie of analyse die het FPB op eigen initiatief uitvoert.

Deze studie presenteert een compact model waarmee kan worden nagedacht over de grote macrobudgettaire aggregaten die relevant zijn voor het vaststellen van de budgettaire trajecten die verenigbaar zijn met de eisen van het Stabiliteits- en Groeipact, in het bijzonder het preventief luik ervan. Dat luik vereist onder meer jaarlijkse minimale verbeteringen van het structureel saldo en het behalen van een structurele doelstelling op middellange termijn.

Tegen die achtergrond wordt er op Belgisch niveau gewoonlijk in minstens twee fasen gewerkt. Eerst levert het FPB een macrobudgettair kader dat is opgesteld bij ongewijzigd beleid: de kortetermijnvooruitzichten (de Economische begroting van september) of de middellangetermijnvooruitzichten (de Economische vooruitzichten van maart). Vervolgens legt de regering de begrotingsdoelstellingen vast.

Daarbij houdt ze rekening met de aanbevelingen van de HRF en definieert ze desgevallend de nodige aanpassingsmaatregelen, waarna ze het ontwerpbegrotingsplan van België (in oktober) en het stabiliteitsprogramma van België (in april) indient bij de Europese autoriteiten.

Binnen dat proces is er zelden sprake van terugverdieneffecten van aanpassingsmaatregelen – of van het normatieve begrotingstraject – op het vooraf opgestelde macro-economische kader. Dat macro-economische kader bij ongewijzigd beleid wordt bovendien samen met de normatieve begrotingsplannen voorgesteld aan de Europese autoriteiten, wat regelmatig op kritiek wordt onthaald door de EC in haar analyses van de ontwerpbegrotingsplannen van België.

Terwijl soms toch nog wordt verwezen naar een eventueel recessief effect van de budgettaire aanpassingen, ontbreekt steeds de verwijzing naar hun effecten op het potentieel bbp, de cyclische component van de tekorten of de structurele verandering van de schuld. Als de begrotingsdoelstellingen in structurele termen worden uitgedrukt, zouden dit nochtans relevante kwesties zijn, zoals blijkt uit het hier voorgestelde model.

In dit compact model worden de variabelen van de overheidsfinanciën beperkt tot het primair saldo, de rentelasten, het vorderingensaldo en de schuld van de gezamenlijke overheid. De evolutie van die variabelen wordt voorgesteld in nominale en structurele termen. De interacties tussen de overheidsfinanciën en de macro-economie worden in aanmerking genomen via drie parameters of functies: een begrotingsmultiplicator, een budgettaire semi-elasticiteit en een hysteresis-functie met een tempo om de output gap te sluiten. Het model is zo gekalibreerd dat het de standaardreacties imiteert van het HERMES-model van het FPB en van de Europese ramingsmethode van het potentieel bbp en de cyclische component.

De hysteresis-functie modelleert de mate waarin een budgettaire aanpassing een permanent effect heeft op de economische activiteit. Zonder hysteresis zijn de effecten van een aanpassing tijdelijk: het potentieel bbp wordt niet beïnvloed en door een reactie van de effectieve groei verdwijnt de output gap die het gevolg is van het eventuele recessieve effect van de budgettaire aanpassing op middellange termijn. Met hysteresis zijn de effecten van een aanpassing – minstens voor een deel – permanent: het niveau van het potentieel bbp wordt beïnvloed en de potentiële groei zorgt er op middellange termijn – volledig of gedeeltelijk – voor dat de output gap verdwijnt.

Illustratieve simulaties vertrekken van verschillende hypothesen over de impact op het potentieel bbp en maken het mogelijk enkele lessen te trekken voor het voeren van het begrotingsbeleid in een referentiekader in structurele termen.

Als de budgettaire aanpassing geen permanent effect heeft op de economische activiteit, brengt een begrotingsbeleid dat geen rekening houdt met de terugverdieneffecten van de aanpassingen, zijn doelstellingen op het vlak van structurele saldi niet in het gedrang, noch in jaarlijkse verandering, noch in niveau. De nominale macro-economische aggregaten en de fiscale ontvangsten waarvan ze de aanslagbasis vormen, zullen weliswaar overschat worden, maar die terugverdieneffecten zullen in hun totaliteit de cyclische component van de tekorten voeden, zodat de structurele aggregaten er niet door zullen worden aangetast.

Als de budgettaire aanpassing een permanent effect heeft op de economische activiteit, wordt het potentieel bbp beïnvloed, niet enkel op middellange termijn, maar eventueel ook in het recente verleden, gezien de gebruikte methode om die variabele op te stellen die, zoals bekend, niet waarneembaar of compileerbaar is. In dat geval wordt de raming van de cyclische component gewijzigd, niet alleen voor het jaar van de aanpassing en de nabije toekomst, maar ook voor het recente verleden.

Bijgevolg houdt het doorvoeren van een budgettaire aanpassing een negatieve herziening in van het structureel saldo van de voorbije jaren, in niveau en in jaarlijkse verandering: het feit dat de regering- Michel aanpassingsmaatregelen doorvoert, verslechtert dus in zekere zin a posteriori het resultaat van de regering-Di Rupo.

Daaruit volgt ook dat het gemakkelijker is om jaarlijkse verbeteringen van het structureel saldo op korte termijn te verwezenlijken dan een middellangetermijndoelstelling voor het structureel saldo in niveau te realiseren.

Inderdaad, enerzijds, en ongeacht de veronderstelde mate van hysteresis, is het effect van een budgettaire aanpassing op de jaarlijkse verandering van het structureel saldo op korte termijn (d.i. het jaar van aanpassing) vrijwel altijd gelijk aan het ex-antebedrag van de aanpassing. Geen rekening houden met de terugverdieneffecten brengt dus een doelstelling van een jaarlijkse verbetering van het structureel saldo op korte termijn niet in het gedrang. Om die reden dient de relevantie van de kritiek van de EC over het niet in aanmerking nemen van de terugverdieneffecten van de aanpassingsmaatregelen op het macro-economische kader van de ontwerpbegrotingsplannen te worden gerelativeerd.

Anderzijds, hoe hoger de mate van hysteresis, hoe groter het verschil tussen het ex-antebedrag van een budgettaire aanpassing op korte termijn en het effect ervan op het niveau van het structureel saldo op middellange termijn. Om het vereiste ex-antebedrag van een aanpassing vast te stellen met het oog op de verwezenlijking van een structurele middellangetermijndoelstelling, moet dus aan het verschil t.o.v. het structureel saldo bij ongewijzigd beleid een compensatiebedrag van de terugverdieneffecten worden toegevoegd dat des te groter is naarmate de mate van hysteresis hoger is.

Zonder die compensatie kan men worden geconfronteerd met een situatie waarin, ondanks de naleving van de doelstellingen van jaarlijkse verbeteringen van het structureel saldo, de middellangetermijndoelstelling in niveau buiten bereik blijft (terwijl, op basis van een statische redenering, zou worden verwacht dat die doelstelling wordt bereikt met dergelijke jaarlijkse verbeteringen).

Uit wat voorafgaat, volgt ook dat een methodologisch kader dat uitgaat van een hoge mate van hysteresis ertoe zou aanzetten de uitvoering van de aanpassingsmaatregelen op de lange baan te schuiven, als de doelstelling overeenstemt met het verwezenlijken van een structureel saldo tegen een gegeven horizon. Dat is enkel het geval in een context van lage rentevoeten. Bovendien werken de Europese regels de neiging tot uitstellen tegen, omdat ze verplichten tot het volgen van een minimaal jaarlijks traject in structurele termen en omdat ze een tempo van schuldafbouw opleggen.