Budgettaire kost van een werkloze, van 1983 tot 1997 [ Planning Paper 79 - 01/09/1997]

Volgens sommige auteurs kunnen de kosten van de werkloosheid in drie grote categoriën worden ondergebracht:

• de macro-economische kosten in de vorm van een aanhoudend verlies aan productie (van de consumptie, de investeringen, de inkomens, ...), gevolg op korte termijn, van de werkloosheid, op middellange termijn, van de daarop volgende verlies aan menselijk kapitaal (kwalificatie); op individueel niveau zijn deze macro-economische kosten synoniem van dalende beroepsinkomens, wat een weerslag heeft op het volledige loopbaanprofiel en een daling impliceert van het beschikbaar inkomen en dus van de levensstandaard.
• de psycho-sociale of menselijke kosten die van nature moeilijk of zelfs niet meetbaar zijn en voortvloeien uit de verslechtering van de professionele en sociale status en de materiële bestaansvoorwaarden. Op individueel niveau hebben zij te maken met morele (angst, ontwaarding en ontwrichting van de familiale betrekkingen en de sociale relaties) of lichamelijke (gezondheid) problemen en op sociaal vlak, met de breuk tussen sociale groepen, het dualisme en het risico van delinquentie;
• de kosten voor de overheidsfinanciën, die bestaan uit directe financiële kosten (grotere sociale uitgaven, vooral voor werkloosheidsvergoedingen) en indirecte kosten (verlies van verplichte heffingen als gevolg van de non-activiteit, grotere rentelasten van de overheidsschuld).
  

Deze studie heeft betrekking op het derde aspect.

De werkloosheidskost voor de overheidsfinanciën kan a priori worden omschreven als het verschil tussen het vastgestelde niveau van de netto financieringsbehoefte van de gezamenlijke overheid en het niveau dat deze financieringsbehoefte zou bereiken in een hypothetische toestand van volledige tewerkstelling.

Het is moeilijk om een dergelijke definitie toe te passen omdat de macro-economische omstandigheden van een niet bestaande volledige tewerkstelling nauwkeurig moeten worden bepaald. Naast het probleem in verband met de omschrijving van volledige tewerkstelling, is het duidelijk dat er verschillende configuraties inzake inkomens en verplichte heffingspercentages denkbaar zijn, afhankelijk van het belang van de verschillende determinanten van de vraag naar arbeid. Anders gezegd, een toestand van volledige tewerkstelling als gevolg van een grotere economische activiteit op wereldvlak en een toestand van volledige tewerkstelling als gevolg van een lagere arbeidskost zouden niet dezelfde budgettaire impact hebben.

Het is bijgevolg verleidelijk een minder ambitieuze benadering te hanteren die er in bestaat vanuit budgettair oogpunt twee situaties te vergelijken die wat werkgelegenheid en werkloosheid betreft slechts marginaal verschillen. Op die manier vermijdt men de mogelijke maar vermetele formulering van hypothesen waarin de inkomens en de verplichte heffingen worden beschreven in een toestand van volledige tewerkstelling.

De werkloosheidskost voor de overheidsfinanciën bedraagt dan het verschil qua netto financieringsbehoefte tussen twee situaties die één eenheid verschillen inzake werkloosheid en werkgelegenheid. Bij een globale aanpak kan deze budgettaire kost van een werkloze geraamd worden op basis van gemiddelde waarden, (gemiddelde budgettaire kostprijs van een werkloze) zowel wat betreft de werkloosheidsvergoedingen als wat betreft de loonvoeten en de heffingspercentages. In principe kan een dergelijke evaluatie worden gemaakt door gebruik te maken van macro-economische modellen. Het gebruik van modellen vormt echter opnieuw een probleem wat betreft de macro-economische configuraties die de resultaten inzake overheidsfinanciën zullen bepalen.

Verschillende instellingen publiceren op vaste tijdstippen of periodiek meer mechanische ramingen van de gemiddelde budgettaire kost van een werkloze (met name het Federaal Planbureau [5], de OESO [4] en onlangs de Hoge Raad voor Financiën [6]. Deze ramingen worden meestal verkregen door de directe budgettaire kost (werkloosheidsvergoeding) op te tellen bij de minderontvangst aan belastingen als gevolg van de werkloosheid.

Vanzelfsprekend zal de budgettaire kostprijs, die geraamd wordt op basis van concrete gevallen van vernietiging of creatie van arbeidsplaatsen, afwijken van de gemiddelde budgettaire kost : hij zal bijvoorbeeld groter zijn in geval van vernietiging van een gekwalificeerde arbeidsplaats met ancienniteit (hoog loon en heffingspercentage, maximale werkloosheidsuitkering) en kleiner in geval van creatie van een laag gekwalificeerde arbeidsplaats die bestemd is voor een jonge langdurig werkloze (laag loon en heffingspercentage, en lage werkloosheidsuitkering).

Er zij vermeld dat er tussen die twee extreme voorbeelden talloze tussensituaties mogelijk zijn, met name wanneer de creatie van een gekwalificeerde arbeidsplaats de werkloosheid van de laag geschoolden vermindert, via een verhoging van de kwalificaties bij de loontrekkenden op alle niveaus. Het systematisch onderzoek van al die gevallen vormt een studie op zich die buiten het kader van het voorliggende document valt.

Het begrip werkloosheidskost, dat hier is bepaald als de gemiddelde budgettaire kost van een werkloze, steunt op drie elementen, namelijk de werkloosheidsuitkeringen, de parafiscale en de fiscale minderontvangsten, zowel in termen van directe als indirecte belastingen.

Deze drie gegevens worden bepaald op basis van de op dat moment geldende wetgeving. De reeksen zijn bijgevolg louter statistisch. Bij ieder gebruik voor prognoses zou rekening moeten worden gehouden met de mogelijke interacties tussen werkgelegenheid en werkloosheid, de macro-economische context en eventuele aanpassingen van de sociale en fiscale wetgeving.

De gemiddelde budgettaire kost van een werkloze wordt verkregen door de directe budgettaire kost van een werkloze, die geraamd wordt op basis van de door de RVA berekende gemiddelde dagvergoeding van een werkloze, op te tellen bij het verlies aan sociale bijdragen en belastingen, dat geraamd wordt op basis van het gemiddelde loon van de werknemers in de particuliere sector. Er wordt rekening gehouden met alle sociale bijdragen die betrekking hebben op de particuliere sector. De berekening van het verlies aan directe en indirecte belastingontvangsten heeft tot doel het verschil te bepalen tussen de belastingen betaald op een loon en op een werkloosheidsvergoeding, waarbij rekening wordt gehouden met factoren zoals de samenstelling van de gezinnen, de marginale aanslagvoet wanneer twee inkomens worden gecumuleerd, enz..

Er zij opgemerkt dat geen rekening wordt gehouden met de afgeleide budgettaire gevolgen die voortvloeien uit het multiplicatoreffect die een schommeling van de werkloosheid heeft op de economische activiteit.

De gemiddelde dagvergoeding van een werkloze wordt berekend op basis van de vergoeding van de uitkeringsgerechtigde werklozen, in de administratieve zin van het woord, met inbegrip dus van de oudere niet werkzoekende werklozen, de personen die vrijgesteld zijn omwille van sociale of familiale redenen, de deeltijdse werknemers, enz.. De niet uitkeringsgerechtigde werklozen en diverse andere categoriën van steuntrekkers die in verband zouden kunnen worden gebracht met de werkloosheid, zoals de brugpensioenen of verschillende vormen van tewerkstelling in het kader van de maatregelen ter bestrijding van de werkloosheid, werden niet in aanmerking genomen.

Deze kost wordt geïndividualiseerd, in die zin dat hij geen rekening houdt met een reeks aan de werkloosheid verwante uitgaven zoals de uitgaven in het kader van het werkgelegenheidsbeleid, de bijkomende beroepsopleiding of de strategieën inzake herinschakeling in het arbeidscircuit, evenals de werkingskosten van de sociale parastatalen.

Het Federaal Planbureau maakt regelmatig ramingen van de gemiddelde budgettaire jaarkost van een werkloze. De jongste editie had betrekking op de jaren 1976 tot 1993 [5]. De reeks werd herzien zowel om gegevens te actualiseren als om de methodologie te verbeteren, in het bijzonder op het vlak van de berekening van niet ontvangen sociale zekerheidsbijdragen en belastingen. De essentiële wijzigingen hebben inderdaad tot doel enerzijds rekening te houden met de sociale werknemersbijdrage die betaald wordt op het dubbel vakantiegeld en met de verlagingen van de werkgeversbijdragen die de jongste jaren op grote schaal worden toegepast en anderzijds zo nauwkeurig mogelijk de gemiddelde fiscaliteit van de werknemers en de werklozen te ramen. Dit keer start de reeks pas in 1983 om gedurende de gehele periode een homogene berekening te kunnen maken, zowel voor het verlies aan sociale bijdragen (afschaffing van de plafonds en het verschil handenarbeiders - hoofdarbeiders in 1983) als voor de fiscale minderontvangsten (overgang van de fiscale aftrek naar de belastingvermindering vanaf 1982). De berekeningen van de jaren 1996 (gedeeltelijk) en 1997 zijn gebaseerd op ramingen.

Het begrip gemiddelde budgettaire kost van een werkloze is nuttig om de globale impact van de werkloosheid op de overheidsfinanciën te ramen. Dit begrip biedt het voordeel dat het leidt tot een evaluatie waarin rekening wordt gehouden met de budgettaire minderontvangsten als gevolg van de lagere tewerkstelling. Tegelijkertijd, is de daarbij toegepaste methodologie is eenvoudiger en directer dan die van de econometrische modellen.
Het begrip gemiddelde jaarkost van een werkloze staat voortdurend in de belangstelling van de politieke instanties (er worden regelmatig parlementaire vragen gesteld), de sociale partners, de administraties [6], de universiteiten, de pers en zelfs particulieren en werd meestal goed begrepen en juist gebruikt. Dank zij de talrijke vragen en suggesties kon de aanpak in de loop van de opeenvolgende edities telkens weer worden verbeterd.

De gemiddelde budgettaire kostprijs van een werkloze mag echter niet worden gebruikt om eventuele subsidies in het kader van een actief werkgelegenheidsbeleid te bepalen. Inderdaad, de creatie van arbeidsplaatsen die aldus wordt bereikt, vormt een specifieke modaliteit voor de verbetering van de werkgelegenheid; het budgettaire rendement zal afhangen van de bijzondere kenmerken (in termen van lonen, heffingspercentages en werkloosheidsuitkeringen) van het marktsegment van de werkgelegenheid waarop de interventie van toepassing is. De impact op de overheidsfinanciën zou eveneens beïnvloed kunnen worden door andere mechanismen zoals de neveneffecten of de aangroei van de beroepsbevolking.

Er moeten dus andere instrumenten worden gebruikt om dergelijke evaluaties te maken.