Coût budgétaire d’un chômeur de 1983 à 1997 [ Planning Paper 79 - 01/09/1997]

En s’inspirant de certains auteurs [4], les coûts du chômage peuvent être regroupés en trois grandes catégories :

• les coûts macroéconomiques qui s’identifient aux pertes de production (de consommation, d’investissement, de revenus,...) consécutives, à court terme, au non-emploi, à moyen terme, au processus subséquent de dégradation du capital humain (phénomène de déqualification);  au niveau individuel, ces coûts macroéconomiques sont synonymes de pertes de revenus professionnels, ce qui affecte tout le profil de carrière, et impliquent une baisse de revenu disponible, donc un recul du niveau de vie.
• les coûts psycho-sociaux ou humains, par nature difficilement ou même non quantifiables, qui découlent de la dégradation du statut professionnel et social et des conditions matérielles d’existence; ils relèvent, au niveau individuel, des dégâts occasionnés à l’intégrité mentale (angoisse, dévalorisation, déstructuration des rapports familiaux et des relations sociales) ou physique (détérioration de l’état de santé) et au niveau sociétal, de l’accentuation des fractures entres groupes sociaux, du dualisme et du risque  de délinquance;
• les coûts pour les finances publiques, constitués de coûts financiers directs (dépenses sociales accrues, essentiellement dans l’assurance-chômage) et indirects (pertes en prélèvements obligatoires du fait de la non-activité, accroissement des charges d’intérêt de la dette publique).
  

C’est ce troisième aspect des coûts du chômage qui fait l’objet de la présente étude.

Le coût du chômage pour les finances publiques peut être a priori défini comme l’écart entre le niveau observé du besoin net de financement de l’ensemble des administrations publiques et le niveau qu’atteindrait ce besoin net de financement dans une situation hypothétique de plein-emploi.

La difficulté d’appliquer une telle définition tient à la nécessité de devoir préciser les conditions macroéconomiques d’une situation virtuelle de plein-emploi. Au-delà du problème que soulève la notion même de plein-emploi, il est clair que différentes configurations de revenus et de taux de prélèvements obligatoires sont concevables, eu égard notamment à l’hypothèse posée quant à la valeur des déterminants de la demande de travail. Autrement dit, une situation de plein-emploi découlant  d’un niveau d’activité économique mondiale supérieure et une situation de plein-emploi découlant d’un niveau plus faible du coût du travail ne produiraient pas des effets budgétaires identiques.

Il est par conséquent tentant d’adopter une démarche moins ambitieuse, consistant à comparer du point de vue budgétaire deux situations qui diffèrent du point de vue de l’emploi et du chômage non pas massivement mais à la marge. On réalise ainsi l’économie de la formulation - possible mais téméraire - d’hypothèses décrivant les conditions de revenus et de prélèvement obligatoire d’une situation de plein emploi.

Le coût du chômage pour les finances publiques revient alors au coût budgétaire d’un chômeur, défini par l’écart au niveau du besoin net de financement entre deux situations qui diffèrent d’une unité en ce qui concerne l’emploi et le chômage. Dans une approche globale, ce  coût budgétaire du chômeur peut être approché sur base de valeurs moyennes, (coût budgétaire moyen du chômeur) tant en ce  qui concerne les allocations de chômage qu’en matière de taux de salaires et de taux de prélèvements. En principe, une telle évaluation peut être obtenue en recourant aux modèles macroéconomiques. Cependant, l’utilisation des modèles à cet effet pose à nouveau le problème des configurations macroéconomiques dont les résultats en matière de finances publiques sont tributaires.

C’est ainsi que des évaluations plus mécaniques du coût budgétaire moyen du chômeur sont présentées ponctuellement ou périodiquement par différentes institutions (notamment le Bureau fédéral du Plan [5], l’OCDE [4] et récemment le Conseil supérieur des Finances [6]). Elles procèdent généralement de l’addition du coût budgétaire direct (allocation de chômage) aux pertes de recettes budgétaires résultant du non-emploi.

Bien entendu, le coût budgétaire du chômeur évalué sur base de cas concrets de destruction ou de création d’emploi,  présentera une grande variabilité autour du coût budgétaire moyen : il sera par exemple plus élevé en cas de destruction d’un emploi qualifié avec ancienneté (salaire et taux de prélèvements élevés, allocation de chômage maximale) et moins élevé en cas de création d’un emploi peu qualifié destiné à un jeune chômeur de longue durée (salaire, taux de prélèvements et allocation de chômage bas).  

A noter qu’entre ces deux exemples extrêmes, de multiples situations intermédiaires peuvent se présenter, notamment lorsque la création d’un emploi qualifié réduit le chômage des peu qualifiés, via un relèvement en chaîne des qualifications parmi les salariés. Un examen systématique de tous ces cas d’espèces constitue une étude en soi, qui sort du cadre du présent travail.

La notion de coût du chômage présentée ici sous l’appellation de coût budgétaire moyen d’un chômeur est fondée sur trois éléments, à savoir les allocations de chômage, les non-rentrées parafiscales et les non-rentrées fiscales, tant en termes d’impôts directs que d’impôts indirects.

Ces trois données sont des observations, dépendantes des législations du moment. Les séries sont dès lors de nature purement statistique. Toute utilisation à des fins prospectives devrait tenir compte des interactions possibles entre les évolutions des variables emploi et chômage, le contexte macroéconomique et les adaptations éventuelles des législations sociales et fiscales.

Le coût budgétaire moyen d’un chômeur est obtenu en additionnant le coût budgétaire direct d’un chômeur, estimé sur base de l’allocation journalière moyenne du chômage calculée par l’O.N.Em., au manque à gagner en cotisations sociales et impôts, estimé sur la base du salaire moyen des travailleurs du secteur privé. Toutes les cotisations sociales touchant l’ensemble du secteur privé sont envisagées. Les calculs des pertes en impôts directs et indirects visent à bien cerner l’écart entre les impôts payés sur un salaire et sur une allocation de chômage, tout en tenant compte d’un ensemble de facteurs reflétant les compositions des ménages, le taux marginal d’imposition quand deux revenus se cumulent, etc.
Remarquons  que les  effets budgétaires dérivés qui découlent de l’effet multiplicateur sur l’activité économique d’une variation  du chômage ne sont pas considérés.

L’allocation journalière moyenne du chômage est calculée sur base des allocations perçues par les chômeurs indemnisés par l’O.N.Em. au sens administratif du terme, donc à l’inclusion des  chômeurs âgés non-demandeurs d’emploi, des personnes dispensées pour cause de difficultés sociales et familiales, des travailleurs à temps partiel, etc. Les chômeurs non-indemnisés  ainsi que diverses autres catégories d’allocataires qui pourraient être apparentées au chômage telles les prépensions ou les diverses formes  d’occupation  dans le cadre des mesures de résorption du chômage n’ont pas été pris en compte.

Ce coût est individualisé en ce sens qu’il néglige une série de dépenses connexes liées au chômage telles que les dépenses de politique de l’emploi , la formation professionnelle complémentaire ou les stratégies de remise au travail, ainsi que les frais de fonctionnement des parastataux sociaux.

Le Bureau fédéral du Plan procède régulièrement à une estimation du coût budgétaire annuel moyen d’un chômeur. La dernière édition couvrait les années 1976 à 1993 [5]. La série a été revue tant pour introduire les nécessaires actualisations de données que pour améliorer la méthodologie utilisée, particulièrement au niveau du calcul des non-rentrées de cotisation de Sécurité sociale et d’impôts. Les modifications essentielles visent en effet d’une part à tenir compte de la cotisation personnelle de Sécurité sociale payée sur le double pécule de vacances et des réductions de cotisations patronales largement appliquées ces dernières années, d’autre part à approcher au plus juste la fiscalité moyenne des travailleurs et des chômeurs. La série ne démarre cette fois qu’en 1983 afin de pouvoir établir un calcul homogène tout au long de la période, tant pour les pertes de cotisations sociales (suppression des plafonds et de la différence travailleurs manuels - travailleurs intellectuels en 1983) que pour les non-rentrées fiscales (passage de l’abattement fiscal à la réduction d’impôts dès 1982). Les calculs des années 1996, partiellement, et 1997 reposent sur des estimations.

La notion de coût budgétaire moyen du chômeur est utile pour approcher l’impact global moyen du chômage sur les finances publiques. Elle a l’avantage de déboucher sur une évaluation qui incorpore les pertes de recettes budgétaires dues au “moindre emploi”, tout en recourant à une méthodologie plus simple et plus directe que celle des modèles économétriques.

La notion de coût budgétaire annuel moyen d’un chômeur suscite un intérêt récurrent de la part des instances politiques (questions parlementaires régulières), des partenaires sociaux, des instances administratives [6], des universités, de la presse et même des particuliers et a été généralement bien comprise et utilisée judicieusement. De nombreuses interrogations et suggestions ont d’ailleurs permis d’améliorer l’approche au fil des éditions successives.

Le coût budgétaire moyen du chômeur ne peut cependant pas être utilisé pour calibrer d’éventuelles subventions consenties dans le cadre de politiques actives de création d’emploi. En effet, la création d’emploi par ce biais constitue une modalité spécifique d’amélioration de l’emploi; le rendement budgétaire dépendra des caractéristiques particulières (en termes de salaires, de taux de prélèvements et d’allocation de chômage) du segment du marché de l’emploi sur lequel l’intervention a porté. L’impact sur les finances publiques pourrait être également influencé par d’autres mécanismes, tels les effets d’aubaine ou les effets d’appel sur la population active.
D’autres types d’instruments doivent donc être utilisés pour procéder à de telles évaluations.