Comité d’étude sur le vieillissement, Rapport annuel 2024 [ REP_CEVSCVV2024_13023 - 10/07/2024]

  PDF & Download

• Publication (fr - 3.45 Mb)
• Publicatie (nl - 2.18 Mb)

  Auteurs

Ouvrage collectif
 
A : Auteur, C : Contributeur

  Type de publication

Rapports

Le rapport présente les travaux réalisés par le BFP, à la demande des autorités ou de partenaires, dans ses domaines d’expertise. 

Synthèse

a. Contexte et définitions

Cadre légal

Le Comité d’étude sur le vieillissement (CEV) a été créé par la loi du 5 septembre 2001 portant garantie d’une réduction continue de la dette publique et création d’un Fonds de vieillissement. La loi du 18 décembre 2016[1] a supprimé le Fonds de vieillissement mais a confirmé le CEV. En effet, cette loi remplace l’intitulé de la loi du 5 septembre 2001 par « Loi portant création d’un Comité d’étude sur le vieillissement et établissement d’une note sur le vieillissement ». Le CEV publie annuellement un rapport sur les conséquences budgétaires et sociales du vieillissement de la population résidant en Belgique

Conséquences budgétaires et sociales du vieillissement

Les conséquences budgétaires du vieillissement sont abordées au travers de l’évolution de l’ensemble des dépenses sociales à charge des différents niveaux de pouvoirs de l’état à l’horizon 2070. Cette évolution est synthétisée par le coût budgétaire du vieillissement entre 2023 et 2070, à savoir la variation entre ces deux années de l’ensemble des dépenses sociales rapportées au PIB. Cette variation est donc exprimée en points de pourcentage du PIB.

L’analyse des conséquences sociales du vieillissement se fait principalement à travers le risque de pauvreté que courent les retraités, établi sur la base des observations de l’enquête européenne SILC (Survey on Income and Living Conditions).

Des perspectives budgétaires de long terme

Le rapport du CEV présente des perspectives jusque 2070 et non des prévisions. Des prévisions ont comme objectif de donner la meilleure estimation possible d’un futur proche (une année, voire deux années). En revanche, des perspectives sur un horizon plus lointain reposent inévitablement sur certains déterminants et sont réalisées à politique constante. Des perspectives ne prétendent pas fournir « le » chiffre exact à un horizon donné, mais constituent un outil d’aide à la décision et permettent de nourrir les débats.

Les perspectives des dépenses sociales à long terme sont basées sur quatre types de déterminants, à savoir les déterminants démographiques, socio-économiques, macroéconomiques et de politique sociale. Les déterminants démographiques permettent d’obtenir la population par sexe et par âge résidant en Belgique à l’horizon 2070. Les déterminants socio-économiques permettent de ventiler cette population en catégories socio-économiques pertinentes pour la projection des dépenses sociales (par exemple, le nombre de bénéficiaires d’allocations sociales), par sexe et par âge (ou par groupe d’âge). Les déterminants macroéconomiques concernent l’évolution du marché du travail et la croissance de la productivité du travail et permettent de calculer la croissance du PIB. Enfin, les hypothèses de politique sociale permettent de revaloriser en termes réels les allocations sociales. Le scénario de référence de ces perspectives s’inscrit dans un contexte législatif et institutionnel inchangé et intègre les mesures promulguées ou dont les modalités sont suffisamment claires au 7 juin 2024.

Mise en avant de l’incertitude à travers la comparaison avec les résultats du coût budgétaire du vieillissement du rapport 2023 du CEV

Le coût budgétaire du vieillissement est sensible aux incertitudes quant aux évolutions futures de ses différents déterminants et des hypothèses retenues. Cette sensibilité est mise en avant dans le présent rapport en effectuant une analyse détaillée de la comparaison du coût budgétaire du vieillissement entre les scénarios de référence des rapports 2023 et 2024 du CEV, suite à la modification de plusieurs hypothèses.

b. Le coût budgétaire du vieillissement

Résultat du scénario de référence du rapport 2024 du CEV

Sur la base des hypothèses du scénario de référence, l’ensemble des dépenses sociales à charge de l’état belge passe de 25,8% du PIB en 2023 à 30,0% du PIB en 2070, soit un coût budgétaire du vieillissement de 4,1 points de pourcentage du PIB entre 2023 et 2070. Soulignons que tous les résultats présentés dans ce rapport sont arrondis à une décimale.

Ce coût budgétaire est mené par les accroissements des dépenses de pensions et de soins de santé (soins aigus et de longue durée), tandis que le coût de la plupart des autres dépenses sociales se réduit au cours des perspectives. Cette baisse résulte notamment des adaptations partielles au bien-être de ces allocations, en particulier la revalorisation annuelle en termes réels de 1% des allocations minimums et forfaitaires alors que le PIB évolue plus rapidement. Notons que la réduction des dépenses de chômage est également impactée par la baisse du nombre de chômeurs.

Si le maximum des dépenses sociales est atteint en 2070, le rythme d’augmentation de ces dépenses varie selon les sous-périodes de projection. Ainsi, le coût budgétaire du vieillissement s’élève à 3,8 points de pourcentage du PIB entre 2023 et 2050, puis se ralentit considérablement entre 2050 et 2070 où il s’établit à 0,3 point de pourcentage du PIB. En effet, si les dépenses de pensions et de soins de santé en pour cent du PIB augmentent tout au long de la période de projection, ces hausses sont plus élevées entre 2023 et 2050 que par la suite, en raison du vieillissement plus prononcé de la population avant 2050.

Comparaison avec les résultats du rapport 2023 du CEV

La sensibilité du coût budgétaire du vieillissement à ses principaux déterminants est mise en avant en comparant celui-ci entre les scénarios de référence des rapports 2023 et 2024 du CEV. Lors d’une telle comparaison, il est primordial qu’elle s’effectue sur une période identique, soit la période 2023-2070 dans le cas présent. Le graphique 2 illustre le coût budgétaire du vieillissement entre 2023 et 2070 dans le rapport 2023 du CEV, à savoir 3,5 points de pourcentage du PIB, et les impacts des différents facteurs qui conduisent à un coût budgétaire du vieillissement de 4,1 points de pourcentage dans le rapport 2024, toujours sur la période 2023-2070, soit un relèvement de +0,6 point de pourcentage du PIB.

Le premier facteur est la révision à la baisse de l’hypothèse de fécondité qui passe de 1,7 enfant par femme à long terme dans le rapport 2023 à 1,6 dans le rapport 2024. Cette modification entraîne évidemment une moindre population jeune mais aussi progressivement moins de population d’âge actif. A long terme, un moins grand nombre de travailleurs est dès lors présent sur le marché du travail et engendre un moindre PIB, ce qui alourdit le poids de l’ensemble des dépenses sociales exprimé en pourcent du PIB, malgré de moindres dépenses d’allocations familiales. Ce facteur intervient pour +0,5 point de pourcentage du PIB dans l’écart entre les rapports 2023 et 2024 du CEV.

Le deuxième facteur est la révision à la baisse de la croissance de la productivité à long terme qui est inférieure en moyenne de 0,1 point de pourcentage par an sur la période 2023-2070. Ce changement d’hypothèse engendre une moindre croissance du PIB et un alourdissement de l’ensemble des dépenses sociales en pourcentage du PIB, de l’ordre de +0,6 point de pourcentage du PIB.

Le troisième facteur d’écart réside dans la modification de l’hypothèse de comportement de départ à la retraite résultant du relèvement de l’âge légal de la retraite en 2025 et 2030. Cette hypothèse de report de départ en retraite était maximaliste dans les rapports précédents en ce sens que tout le monde reportait son entrée en retraite d’un an à chaque relèvement d’un an de l’âge légal de la retraite. Dans le scénario de référence du rapport 2024, cette hypothèse a été rendue moins contraignante pour une partie des pensionnés qui partent en retraite anticipée : deux tiers des travailleurs et toutes les personnes en assimilation à la veille de la retraite continuent de partir en retraite anticipée. Ce changement d’hypothèse entraîne davantage de départs en retraite et moins d’allocataires sociaux, mais aussi moins de travailleurs âgés, résultant en un moindre PIB. Globalement, cette modification d’hypothèse génère une augmentation du coût budgétaire du vieillissement de +0,6 point de pourcentage du PIB.

A côté de ces trois facteurs qui relèvent le coût budgétaire du vieillissement entre le rapport 2023 et le rapport 2024 du CEV, un quatrième facteur allège celui-ci : il s’agit de la réforme des pensions décidée en juillet 2023 et votée en avril 2024, qui introduit une condition de travail effectif pour l’accès à la pension minimum, un bonus pension payable en capital lors de la retraite et la limitation de la péréquation. L’ensemble de ces trois mesures, mais particulièrement le plafonnement de la péréquation, contribue à alléger le coût budgétaire du vieillissement de -0,3 point de pourcentage du PIB. Notons qu’un chapitre du rapport 2024 est dédié à l’analyse de l’impact isolé de chacune des trois mesures de cette réforme.

Enfin l’impact de l’actualisation de tous les autres déterminants (démographiques, macroéconomiques etc.) nécessaires à la réalisation des perspectives de dépenses sociales de long terme (ou impact d’« autres facteurs ») est évalué à -0,7 point de pourcentage du PIB. Il résulte pour 25% d’une évolution plus dynamique des taux d’activité des personnes de moins de 55 ans et pour 75% d’un solde migratoire plus élevé, en comparaison avec le rapport 2023.

c. Les conséquences sociales du vieillissement 

Les conséquences sociales du vieillissement sont analysées au travers du risque de pauvreté. Une personne court un risque de pauvreté si son revenu disponible équivalent (revenu corrigé en fonction de la composition du ménage) est inférieur au seuil de pauvreté correspondant à 60% du revenu disponible équivalent médian en Belgique. Les données les plus récentes proviennent de l'enquête EU-SILC réalisée en 2023 sur la base des revenus de 2022.

Selon les résultats de cette enquête, une personne court un risque de pauvreté en 2022 lorsque le revenu disponible équivalent est inférieur à 1 450 € par mois. C'est le cas de 12,3% de la population totale. Les pensionnés et les personnes âgées de plus de 65 ans courent un risque de pauvreté plus élevé, avec respectivement 13,6% et 15,8%. Au sein de ce groupe, un risque de pauvreté particulièrement élevé est observé chez les pensionnés les plus âgés (18% chez les plus de 75 ans), chez les personnes âgées vivant seules (17,6%) et surtout chez les femmes seules (18,6%).

Les personnes âgées, et les pensionnés dans une moindre mesure, sont donc confrontés à un risque de pauvreté plus élevé que la population totale. Cette conclusion appelle cependant deux remarques qui sont liées à la manière dont le risque de pauvreté est mesuré. Le revenu disponible sur lequel est basé le risque de pauvreté ne prend en effet pas en considération le patrimoine.

Ainsi, premièrement, le revenu disponible ne tient pas compte de la propriété de l’habitation. Les propriétaires d’un logement ne paient pas de loyer et jouissent dès lors, à revenu disponible identique, d’un niveau de vie supérieur à celui de locataires. Il ressort de l’analyse que le risque de pauvreté chez les personnes âgées diminue sensiblement lorsque le « loyer imputé » (le loyer que les propriétaires auraient dû payer s’ils étaient locataires) est ajouté au revenu disponible. Cet effet s’explique par la part importante des personnes âgées qui sont propriétaires de leur logement, sans charges d’hypothèque.

Deuxièmement, les pensions complémentaires sont, en principe, englobées dans le revenu disponible, selon le concept EU-SILC. Etant donné qu’en Belgique, les pensions complémentaires sont le plus souvent versées sous la forme d’un capital unique et non d’un revenu mensuel, elles ne sont incorporées dans le revenu disponible que lorsque le versement est effectué pendant l’année de l’enquête. Une personne percevant une faible pension du premier pilier peut dès lors être considérée comme exposée à un risque de pauvreté alors qu’elle a bénéficié d’une pension complémentaire élevée par le passé. Le rapport donne un bref aperçu de l’évolution de l’importance des pensions du deuxième pilier au cours des six dernières années. Il en ressort notamment qu'une proportion croissante des futurs retraités bénéficiera d'une pension du deuxième pilier et que le pourcentage de femmes bénéficiant d'une pension du deuxième pilier augmente et se rapproche de celui des hommes. Cependant, les pensions du deuxième pilier n'auront généralement que peu ou pas d'impact sur le niveau de vie après la retraite, étant donné leur faible ampleur. Ces capitaux sont encore très inégalement répartis et plus élevés chez les hommes que chez les femmes.

L’analyse de la pauvreté ne pouvant se limiter aux indicateurs monétaires, le rapport présente également des indicateurs complémentaires, à savoir l’indicateur de privation matérielle et sociale, qui examine dans quelle mesure les personnes ne peuvent pas s’offrir certains éléments d’une liste de biens, services et loisirs, ainsi que l’indicateur de pauvreté subjective, par lequel les personnes déclarent elles-mêmes dans quelle mesure elles ne parviennent pas à joindre les deux bouts. Ces indicateurs nuancent encore davantage le risque de pauvreté relativement élevé des personnes âgées et des retraités.

 

[1]     La loi du 18 décembre 2016 organisant la reconnaissance et l’encadrement du crowdfunding et portant des dispositions diverses en matière de finances.