Studiecommissie voor de vergrijzing, Jaarlijks verslag 2024 [ REP_CEVSCVV2024_13023 - 10/07/2024]

  PDF & Download

• Publication (fr - 3.45 Mb)
• Publicatie (nl - 2.18 Mb)

  Auteurs

Gemeenschappelijke publicatie
 
A : Auteur, C : Contribuant

  Publicatietype

Rapporten

Het rapport presenteert de werkzaamheden die het FPB binnen zijn expertisedomeinen verricht op verzoek van overheden of partners. 

Synthese

a. Context en definities

Wettelijk kader

De Studiecommissie voor de Vergrijzing (SCvV) werd opgericht door de wet van 5 september 2001 tot waarborging van een voortdurende vermindering van de overheidsschuld en tot oprichting van een Zilverfonds. De wet van 18 december 2016[1] heeft het Zilverfonds opgeheven, maar het voortbestaan van de SCvV bevestigd. Deze wet heeft het opschrift van de wet van 5 september 2001 namelijk vervangen door ‘Wet tot oprichting van een Studiecommissie voor de Vergrijzing en opstelling van een Vergrijzingsnota.’ De SCvV publiceert jaarlijks een verslag over de budgettaire en sociale gevolgen van de vergrijzing van de Belgische bevolking.

Budgettaire en sociale gevolgen van de vergrijzing

De budgettaire gevolgen van de vergrijzing worden onderzocht op basis van de evolutie van alle sociale uitgaven ten laste van de staat (alle overheidsniveaus) tot 2070. Die evolutie wordt weergegeven aan de hand van de budgettaire kosten van de vergrijzing tussen 2023 en 2070, met name het verschil tussen die twee jaren van alle sociale uitgaven in procent van het bbp. Dat verschil wordt uitgedrukt in procentpunt van het bbp.

De sociale gevolgen van de vergrijzing worden in dit verslag hoofdzakelijk geanalyseerd aan de hand van het armoederisico van gepensioneerden op basis van resultaten van de European Union Survey on Income and Living Conditions (EU-SILC).

Budgettaire vooruitzichten op lange termijn

Het SCvV-verslag presenteert vooruitzichten tot 2070, en dus geen voorspellingen. Voorspellingen pogen de best mogelijke raming te geven van een nabije toekomst (een jaar, of zelfs twee jaar). Vooruitzichten die worden opgesteld over een langere periode, berusten onvermijdelijk op hypothesen en gaan uit van een constant beleid. Vooruitzichten beweren niet ‘het’ exacte cijfer te geven voor een gegeven horizon, maar vormen een besluitvormingsinstrument waarmee het debat kan worden gevoerd.

De langetermijnvooruitzichten van de sociale uitgaven berusten op vier soorten determinanten: demografische, socio-economische en macro-economische determinanten en determinanten van sociaal beleid. Met de demografische determinanten is het mogelijk de bevolking per leeftijd en geslacht te ramen die in België verblijft in de periode tot 2070. De socio-economische determinanten splitsen de bevolking uit in socio-economische categorieën die relevant zijn voor de projectie van de sociale uitgaven (bijvoorbeeld het aantal uitkeringsgerechtigden), naar geslacht en leeftijdsjaar (of per leeftijdsgroep). De macro-economische determinanten hebben betrekking op de evolutie van de arbeidsmarkt en de groei van de arbeidsproductiviteit en maken het mogelijk de economische groei te bepalen. De determinanten van sociaal beleid hebben betrekking op reële herwaarderingen van de sociale uitkeringen. Het referentiescenario gaat uit van een ongewijzigde wettelijke en institutionele context, en integreert de maatregelen die zijn doorgevoerd, of waarvan de modaliteiten voldoende duidelijk zijn, tot 7 juni 2024.

Onzekerheid wordt belicht via de vergelijking met de resultaten van de budgettaire kosten van de vergrijzing van het SCvV-rapport 2023

De budgettaire en sociale gevolgen van de vergrijzing zijn gevoelig voor onzekerheden rond de toekomstige evoluties van de verschillende determinanten ervan en de gebruikte hypothesen. Deze gevoeligheid wordt in dit rapport benadrukt door een gedetailleerde analyse van de vergelijking van de budgettaire kosten van de vergrijzing tussen het referentiescenario van het SCvV-rapport van 2023 en van 2024, te wijten aan aanpassingen van hypothesen.

b. De budgettaire kosten van de vergrijzing

Resultaten van het referentiescenario in het SCvV-verslag 2024

Op basis van de hypothesen van het referentiescenario stijgen de sociale uitgaven ten laste van de staat van 25,8% van het bbp in 2023 tot 30,0% van het bbp in 2070. De budgettaire kosten van de vergrijzing bedragen dus 4,1 procentpunt van het bbp tussen 2023 en 2070. We merken op dat de resultaten in dit verslag worden voorgesteld met een afronding op één decimaal.

Hoewel het maximum van de sociale uitgaven in 2070 wordt bereikt, varieert het stijgingspercentage van deze uitgaven naargelang de subperiodes van de projectie. De budgettaire kosten van de vergrijzing bedragen bijvoorbeeld 3,8 procentpunt van het bbp tussen 2023 en 2050, en zwakken vervolgens gevoelig af tussen 2050 en 2070, waar ze 0,3 procentpunt van het bbp bedragen. Hoewel de uitgaven voor pensioenen en gezondheidszorg als percentage van het bbp gedurende de gehele projectieperiode toenemen, zijn deze stijgingen hoger tussen 2023 en 2050 dan daarna, als gevolg van de sterkere veroudering van de bevolking vóór 2050.

Vergelijking met de resultaten van het SCvV-rapport 2023

De gevoeligheid van de budgettaire kosten van de vergrijzing voor de belangrijkste determinanten wordt in kaart gebracht door een vergelijking tussen de referentiescenario’s van de SCvV-rapporten van 2023 en 2024. Bij een vergelijking van de budgettaire kosten, zoals hier tussen twee rapporten, is het cruciaal dat dit over eenzelfde periode gebeurt, hier 2023-2070. Figuur 2 illustreert de budgettaire kosten van de vergrijzing tussen 2023 en 2070 in het SCvV-verslag 2023, namelijk 3,5 procentpunt van het bbp. Daarnaast geeft de figuur de impact van de verschillende factoren die leiden tot de budgettaire kosten van de vergrijzing van 4,1 procentpunt in het SCvV-verslag 2024, nog steeds over de periode 2023-2070, dus een stijging van +0,6 procentpunt van het bbp.

De eerste factor is de neerwaartse herziening van de vruchtbaarheidshypothese van 1,7 kinderen per vrouw op lange termijn in het rapport 2023 naar 1,6 in het rapport 2024. Deze verandering leidt uiteraard tot een minder jonge bevolking, maar ook tot een geleidelijke afname van het aantal mensen op actieve leeftijd. Op lange termijn zullen er minder werknemers op de arbeidsmarkt zijn en dit zal een lager bbp genereren, waardoor het gewicht van alle sociale uitgaven, uitgedrukt als percentage van het bbp, zal toenemen, ondanks de lagere uitgaven voor kinderbijslag. Deze factor is goed voor +0,5 procentpunt van het bbp van het verschil tussen de SCvV-rapporten van 2023 en 2024.

De tweede factor is de neerwaartse herziening van de productiviteitsgroei op lange termijn, die over de periode 2023-2070 gemiddeld 0,1 procentpunt per jaar lager uitvalt. Deze verandering in de hypothese resulteert in een lagere groei van het bbp en een stijging van de totale sociale uitgaven als percentage van het bbp, met een orde van grootte van +0,6 procentpunt van het bbp.

De derde factor is de verandering in de gedragshypothese bij het optrekken van de wettelijke pensioenleeftijd in 2025 en 2030. Deze veronderstelling over het uitstellen van de pensionering was in de voorgaande rapporten maximalistisch, in de zin dat iedereen zijn pensionering een jaar uitstelt wanneer de wettelijke pensioenleeftijd met een jaar wordt opgetrokken. In het referentiescenario van het rapport 2024 werd deze hypothese aangepast voor een deel van de gepensioneerden die vervroegd met pensioen gaan: twee derde van diegenen die zich aan de vooravond van hun pensionering in tewerkstelling bevonden en iedereen die uit gelijkstelling komt, blijft het pensioen vervroegd opnemen. Deze verandering in de veronderstelling resulteert in meer gepensioneerden en minder mensen die sociale uitkeringen ontvangen, maar ook minder oudere werknemers, wat een lager bbp geneert in het referentiescenario van de SCvV 2024 t.o.v. 2023. Globaal genomen leidt deze verandering in de gedragshypothese tot een verhoging van de budgettaire kosten van de vergrijzing met +0,6 procentpunt van het bbp.

Naast deze drie factoren die de budgettaire kosten van de vergrijzing tussen de SCvV-rapporten van 2023 en 2024 doen toenemen, is er een vierde factor en deze doet de kosten afnemen: het tweede luik van de pensioenhervorming waarover in juli 2023 een akkoord werd bereikt en die in april 2024 werd gestemd. Deze hervorming bevat het invoeren van een voorwaarde van effectieve tewerkstelling voor toegang tot het minimumpensioen, het invoeren van een pensioenbonus die wordt uitbetaald in de vorm van een kapitaal en een plafonnering van de perequatie. Samen zullen deze drie maatregelen de budgettaire kosten van de vergrijzing met -0,3 procentpunt van het bbp verminderen, in het bijzonder te wijten aan de plafonnering van het perequatiemechanisme. We merken op dat een hoofdstuk in het rapport 2024 is gewijd aan de analyse van de impact van elk van de drie maatregelen afzonderlijk.

Ten slotte wordt de impact van de actualisatie van alle andere determinanten (demografische, macro-economische, enz.) die nodig zijn om de langetermijn-vooruitzichten voor de sociale uitgaven te realiseren (of de impact van de “andere factoren”), geschat op ‑0,7 procentpunt van het bbp. Dit is voor 25% te wijten aan een sterkere stijging van de activiteitsgraad bij personen jonger dan 55 jaar en voor 75% aan een hoger migratiesaldo in vergelijking met het verslag voor 2023.

c. Sociale gevolgen van de vergrijzing

De sociale gevolgen van de vergrijzing worden in dit verslag geanalyseerd aan de hand van het armoederisico. Iemand loopt een armoederisico als het equivalent beschikbaar inkomen (of het beschikbaar inkomen gecorrigeerd voor de samenstelling van het huishouden) lager is dan de armoededrempel die overeenstemt met 60% van het mediaan equivalent beschikbaar inkomen in België. De gegevens zijn afkomstig van de EU-SILC enquête waarvan de meest recente werd afgenomen in 2023 en de inkomens van het jaar 2022 werden bevraagd.

Volgens de resultaten van de EU-SILC enquête 2023 loopt iemand in 2022 een armoederisico wanneer het equivalent beschikbaar inkomen lager is dan 1 450 euro per maand. Dat is het geval voor 12,3% van de totale bevolking. Gepensioneerden en 65-plussers lopen een hoger armoederisico, respectievelijk 13,6 en 15,8%. Binnen deze groep wordt een hoger armoederisico vastgesteld bij de oudste gepensioneerden (18% bij de 75-plussers), bij alleenstaande ouderen (17,6%) en in het bijzonder bij alleenstaande vrouwen (18,6%).

Gepensioneerden, en vooral ouderen, hebben dus een groter armoederisico dan de totale bevolking. Bij deze conclusie moeten we echter twee kanttekeningen maken die te maken hebben met de wijze waarop het armoederisico wordt gemeten. Het beschikbaar inkomen waarop het armoederisico is gebaseerd houdt immers geen rekening met het vermogen.

Zo houdt het beschikbaar inkomen geen rekening met woningbezit. Eigenaars van een woning betalen geen huur waardoor hun levensstandaard hoger zal zijn dan die van huurders met hetzelfde beschikbaar inkomen. Uit een analyse blijkt dat het armoederisico bij ouderen sterk vermindert als de ‘geïmputeerde huur’ (de huur die de eigenaars zouden hebben moeten betalen als zij huurders waren geweest van de woning waarin zij wonen) wordt toegevoegd aan het beschikbaar inkomen. Dat effect wordt verklaard door het grote aantal ouderen dat een eigen huis bezit zonder hypotheek.

Ten tweede zijn aanvullende pensioenen in principe opgenomen in het beschikbaar inkomen volgens het SILC-concept. Maar aangezien zij in België veelal als een eenmalig kapitaal worden uitgekeerd en niet als een maandelijks inkomen, zijn zij doorgaans enkel in het beschikbaar inkomen opgenomen wanneer het moment van uitbetaling in het enquêtejaar valt. Iemand met een laag eerstepijlerpensioen kan dus als een persoon met een armoederisico worden aanzien terwijl deze persoon in het verleden een hoog aanvullend pensioen heeft ontvangen. In het rapport wordt een kort overzicht gegeven van de evolutie van het belang van tweedepijlerpensioenen bij gepensioneerden gedurende de laatste 6 jaar. Hieruit blijkt onder meer dat een steeds groter deel van de toekomstig gepensioneerden een tweede pijlerpensioen zal ontvangen en het percentage vrouwen met een tweede pijlerpensioen toeneemt en evolueert in de richting van dat van de mannen. Maar het tweedepijlerpensioen zal de levensstandaard na pensionering veelal niet of nauwelijks beïnvloeden gezien de beperkte omvang van kapitaal. Deze kapitalen zijn echter nog steeds zeer ongelijk verdeeld en hoger bij mannen dan bij vrouwen.

Omdat de analyse van armoede niet mag worden beperkt tot monetaire indicatoren neemt het verslag ook andere aanvullende indicatoren in overweging, namelijk de indicator materiële en sociale deprivatie die nagaat in welke mate de personen niet kunnen voorzien in een lijst van goederen, diensten en vrijetijdsbesteding en de indicator subjectieve armoede die aangeeft in welke mate de personen zelf ervaren dat ze de eindjes al dan niet aan elkaar kunnen knopen. Deze indicatoren geven een bijkomende nuancering van het relatief hoge armoederisico van ouderen en gepensioneerden.

[1]     Wet van 18 december 2016 tot regeling van de erkenning en de afbakening van de crowdfunding en houdende diverse bepalingen inzake financiën.