Studiecommissie voor de vergrijzing - Jaarlijks verslag 2022 [ FORVERG202201 - 12/07/2022]

  PDF & Download

• Publication (fr - 1.45 Mb)
• Slides (mix - 1.09 Mb)
• Publicatie (nl - 1.38 Mb)

  Auteurs

Gemeenschappelijke publicatie
 
A : Auteur, C : Contribuant

  Publicatietype

Vooruitzichten

De vooruitzichten presenteren de toekomstige evoluties in België, zowel in socio-economische, budgettaire en energiedomeinen als voor de transportvraag.

Addendum 20-09-2022 - Wegens een correctie van één van de administra­tieve databestanden voor inkomens 2020 heeft Statbel SILC 2021 herzien. Deze herziening impliceert in het bijzonder voor ouderen een lager armoederisico voor het inkomensjaar 2020. De armoede-indicatoren voor 2020 die voorgesteld zijn in dit rapport (p. 67-79) zijn bijgevolg niet correct. Voor meer informatie, zie https://statbel.fgov.be/nl/themas/huishoudens/armoede-en-levensomstandigheden/risico-op-armoede-sociale-uitsluiting#newse.

Synthese

A. Context en definities

Wettelijk kader

De Studiecommissie voor de Vergrijzing (SCvV) werd opgericht door de wet van 5 september 2001 tot waarborging van een voortdurende vermindering van de overheidsschuld en tot oprichting van een Zilverfonds. De wet van 18 december 2016 [1] heeft het Zilverfonds opgeheven, maar het voortbestaan van de SCvV bevestigd. Deze wet heeft het opschrift van de wet van 5 september 2001 namelijk vervangen door ‘Wet tot oprichting van een Studiecommissie voor de vergrijzing en opstelling van een Vergrijzingsnota.’ De SCvV publiceert jaarlijks een verslag over de budgettaire en sociale gevolgen van de vergrijzing.

Budgettaire en sociale gevolgen van de vergrijzing, waar gaat het over?

Het eerste hoofdstuk van het jaarverslag 2022 gaat over de budgettaire gevolgen van de vergrijzing en beschrijft de evolutie van alle sociale uitgaven tot 2070. Die evolutie wordt geïllustreerd aan de hand van de budgettaire kosten van de vergrijzing tussen 2019 en 2070, met name de variatie tussen die twee jaren van alle sociale uitgaven, uitgedrukt in procentpunt van het bbp.

Het tweede hoofdstuk gaat dieper in op de sociale gevolgen van de vergrijzing. In dit verslag wordt de sociale houdbaarheid van de vergrijzing hoofdzakelijk geanalyseerd aan de hand van het armoederisico van gepensioneerden. Naast een historisch overzicht en de huidige observatie wordt ook een projectie voorgesteld. De hypothesen die aan de basis liggen van de projectie van de armoede-indicatoren sluiten aan bij de hypothesen die zijn gebruikt voor de evaluatie van de budgettaire kosten van de vergrijzing.

Onzekerheid wordt belicht via de analyse van alternatieve scenario's

De budgettaire en sociale gevolgen van de vergrijzing zijn gevoelig voor onzekerheden rond de toekomstige evoluties van de verschillende determinanten ervan, zoals bijvoorbeeld de evolutie van de economische groei of van de bevolking. Vandaar dat naast het referentiescenario ook alternatieve scenario’s over de macro-economische sleutelparameters productiviteit en werkloosheidsgraad worden voorgesteld. Wat betreft de impact van de belangrijkste hypothesen van de demografische projectie (d.w.z. vruchtbaarheid, sterfte, internationale migratie) op de budgettaire kosten, werden verschillende analyses opgenomen in de vorige verslagen van de Studiecommissie voor de Vergrijzing.

Het SCvV-verslag presenteert vooruitzichten tot 2070, en dus geen voorspellingen. Voorspellingen pogen de best mogelijke raming te geven van een nabije toekomst (een jaar, of zelfs twee jaar). Vooruitzichten die worden opgesteld over een langere periode, berusten onvermijdelijk op hypothesen en gaan uit van een constant beleid. Vooruitzichten beweren niet ‘het’ exacte cijfer te geven voor een gegeven horizon, maar vormen een besluitvormingsinstrument waarmee het debat kan worden gevoerd. De Studiecommissie voor de Vergrijzing benadrukt dat, naast de onzekerheden die inherent zijn aan langetermijnvooruitzichten, er ook nog de blijvende onzekerheid is over de oorlog in Oekraïne en de gevolgen daarvan, vooral op middellange termijn.

b. De budgettaire kosten van de vergrijzing

Voornaamste resultaten

Op basis van de hypothesen van het referentiescenario stijgen de sociale overheidsuitgaven van 24,5 % van het bbp in 2019 tot 29,5 % van het bbp in 2070. De budgettaire kosten van de vergrijzing bedragen dus 5,0 procentpunt van het bbp tussen 2019 en 2070. De SCvV heeft er opnieuw voor gekozen om de budgettaire kosten te analyseren over de periode 2019-2070, zoals in het verslag van 2021, omdat de jaren 2020 en 2021 atypische jaren zijn die sterk getekend zijn door de gezondheidscrisis. 

Tussen 2019 en 2050 bedragen de budgettaire kosten van de vergrijzing 5,2 procentpunt van het bbp als gevolg van de uitgaven voor pensioenen en gezondheidszorg, die in deze periode aanzienlijk toenemen. Daartegenover staat dat de uitgaven voor werkloosheidsuitkeringen en kinderbijslag verminderen. Het gewicht van de sociale uitgaven in procent van het bbp vermindert vervolgens licht tussen 2050 en 2070 als gevolg van de dalende uitgaven voor arbeidsongeschiktheid, werkloosheid, kinderbijslag en andere sociale uitgaven. Deze vermindering is het gevolg van de gedeeltelijke welvaartsaanpassing van de uitkeringen, en meer in het bijzonder van de forfaitaire uitkeringen en de minima die een jaarlijkse reële aanpassing krijgen van 1 % terwijl het gemiddeld loon (of de productiviteit) in deze periode jaarlijks met 1,5 % stijgt.

Hypothesen en analyse van alternatieve scenario's

De langetermijnvooruitzichten van de sociale uitgaven maken het mogelijk de budgettaire kosten van de vergrijzing te bepalen en berusten op vier soorten hypothesen: demografische, socio-economische, macro-economische en sociaal-beleidshypothesen. Het demografisch scenario bepaalt de bevolking per leeftijd en geslacht die in België woont tegen 2070. De socio-economische hypothesen splitsen de bevolking uit in socio-economische categorieën die relevant zijn voor de projectie van de sociale uitgaven (bijvoorbeeld het aantal uitkeringsgerechtigden), naar geslacht en leeftijdsgroep, of per leeftijdsjaar. De macro-economische hypothesen hebben betrekking op de arbeidsmarktontwikkeling en de groei van de arbeidsproductiviteit en laten toe de economische groei te bepalen. De sociaal-beleidshypothesen hebben betrekking op een reële herwaardering van de sociale uitkeringen. Het referentiescenario gaat uit van een ongewijzigde wettelijke en institutionele context, maar integreert de hervormingen die zijn doorgevoerd, of waarvan de modaliteiten voldoende duidelijk zijn, tot 3 juni 2022. Al deze hypothesen worden in het verslag beschreven. De aangekondigde pensioenmaatregelen  [2] waren nog in een onderhandelingsfase op het moment dat de berekeningen werden afgesloten en zijn dus niet in het verslag opgenomen.

Om de onzekerheid rond al deze hypothesen en de impact ervan op de budgettaire kosten van de vergrijzing te belichten, presenteert de SCvV, zoals hierboven vermeld, elk jaar alternatieve scenario’s met andere demografische of macro-economische hypothesen. In het SCvV-verslag van 2022 worden enkel alternatieve macro-economische scenario’s voorgesteld met andere hypothesen over de evolutie van de productiviteit en de werkloosheidsgraad. Het eerste scenario gaat uit van een lagere jaarlijkse productiviteitsgroei op lange termijn: 1 % vanaf 2033 in plaats van een verdere groei tot 1,5 % in 2045 in het referentiescenario. In het tweede scenario verandert de hypothese van de structurele werkloosheidsgraad (volgens het administratief concept) op lange termijn en bereikt 8 % in 2028 in plaats van 7 % in het referentiescenario. In een derde scenario ten slotte worden deze twee scenario's gecombineerd.

In het scenario met een lagere gemiddelde productiviteitsgroei, bedragen de budgettaire kosten van de vergrijzing tussen 2019 en 2070 7,3 procentpunt van het bbp, of een stijging van 2,3 procentpunt van het bbp ten opzichte van het referentiescenario. Deze stijging is het gevolg van een lager bbp, waardoor het gewicht van alle sociale uitgaven toeneemt. Het scenario met een hogere werkloosheidsgraad doet ook de budgettaire kosten van de vergrijzing stijgen. Ze bedragen 5,4 procentpunt, een stijging met 0,4 procentpunt ten opzichte van het referentiescenario. Deze stijging is te verklaren door een lagere economische groei, en dus een lager bbp, en hogere werkloosheidsuitgaven. De combinatie van de eerste twee scenario's, ten slotte, resulteert in budgettaire kosten van de vergrijzing ten belope van 7,7 procentpunt van het bbp tussen 2019 en 2070.

Verschil met de raming in het verslag van 2021

In vergelijking met de resultaten van het SCvV-verslag van 2021 zijn de budgettaire kosten van de vergrijzing tussen 2019 en 2070 in de nieuwe projecties iets lager, namelijk 0,2 procentpunt van het bbp. Dit zeer kleine, maar niettemin negatieve, verschil is het resultaat van twee effecten die in tegengestelde richting werken, namelijk een neerwaartse herziening van de budgettaire kosten van de vergrijzing op middellange termijn (2019-2027) en een opwaartse herziening ervan op lange termijn (2027-2070). De neerwaartse bijstelling van de budgettaire kosten van de vergrijzing in de periode 2019-2027 is te verklaren door de overschatting, in het SCvV-verslag van 2021, van de effecten van de gezondheidscrisis in 2021, zowel op de sociale uitgaven als op het bbp. De opwaartse herziening van de budgettaire kosten van de vergrijzing op lange termijn, tussen 2027 en 2070, wordt vooral verklaard door een stijging van de uitgaven voor pensioenen en langdurige zorg als gevolg van een hogere raming van het aantal ouderen in de huidige projectie.

C. Sociale houdbaarheid van de vergrijzing

Ter herinnering: de sociale houdbaarheid van de vergrijzing wordt geanalyseerd aan de hand van het armoederisico. Volgens deze indicator loopt iemand een armoederisico als het equivalent beschikbaar inkomen (of het inkomen gecorrigeerd voor de samenstelling van het huishouden) lager is dan 60 % van het mediaan equivalent beschikbaar inkomen in België. Het gaat hier dus niet om arme personen, maar om personen die het risico lopen in armoede te vervallen.

Een analyse van de evolutie over de afgelopen 20 jaar

Op basis van de resultaten van de EU-SILC-enquêtes van 2004 tot 2021 is het armoederisico van ouderen (65 jaar en ouder) hoger dan het armoederisico van gepensioneerden in de periode 2003-2020. Dat kan worden verklaard door het feit dat personen van 65 jaar en ouder die niet het statuut van gepensioneerde hebben, over het algemeen weinig of geen arbeidsverleden hebben.

Over de periode 2003-2013 is het armoederisico van ouderen en gepensioneerden sterk gedaald. Het is nog steeds aanzienlijk hoger dan het armoederisico van werkenden, maar niet meer dan dat van de totale bevolking. Verschillende factoren kunnen de daling van het armoederisico bij ouderen en gepensioneerden verklaren. Zo leidt de toegenomen activiteitsgraad bij vrouwen tot langere loopbanen en dus hogere pensioenen. Ook de adequaatheid van de minimumpensioenen en de inkomensgarantie voor ouderen (IGO) is een belangrijke verklarende factor. Het armoederisico van ouderen en gepensioneerden stabiliseert zich in de periode 2013-2017, of neemt licht toe.

Op basis van de meest recente EU-SILC enquête bedraagt het armoederisico in 2020 voor de totale bevolking 13,1 %, voor werkenden 3,8 %, voor gepensioneerden 16 % en voor personen van 65 jaar en ouder 17,5 %. Merk op dat de indicatoren voor de jaren 2019 en 2020, die gebaseerd zijn op de EU-SILC-enquêtes 2020 en 2021, met de nodige voorzichtigheid moeten worden geanalyseerd door de impact van de gezondheidscrisis op de methode voor de gegevensverzameling en op de inkomens.

Het verslag geeft ook een gedetailleerd overzicht van de evolutie van het armoederisico naar leeftijd, gezinstype en geslacht. Er wordt tevens een vergelijking met de buurlanden gegeven, alsook een analyse van het armoederisico met inbegrip van de geïmputeerde huur (de huur die de eigenaars zouden hebben moeten betalen als zij huurders waren geweest van de woning waarin zij wonen). De verrekening van de geïmputeerde huur vermindert het armoederisico van ouderen. Dat effect wordt verklaard door het grote aantal ouderen dat een eigen huis bezit zonder hypotheek. De geïmputeerde huur wordt immers beschouwd als een ‘fictieve’ inkomensbron.

De analyse van armoede mag echter niet beperkt blijven tot monetaire overwegingen. Andere aanvullende indicatoren worden samen met hun evolutie in het verslag voorgesteld, namelijk de indicator voor materiële en sociale deprivatie en subjectieve armoede. Deze indicatoren geven enige nuancering van het relatief hoge armoederisico van ouderen en gepensioneerden.

De projecties van het armoederisico en inkomensongelijkheid onder gepensioneerden

Volgens het referentiescenario daalt het armoederisico van gepensioneerden over de projectieperiode. Verschillende factoren dragen bij tot deze evolutie. Een eerste factor is de reële herwaardering van de pensioenminima en de IGO (inkomensgarantie voor ouderen) volgens de besliste reële verhogingen over de periode 2021-2024 en vanaf 2023 volgens de parameters voor de berekening van de beschikbare welvaartsenveloppes, zoals voorzien in het Generatiepact (een jaarlijkse verhoging van 1 % voor deze minima). Tot het midden van de jaren 2030 stijgen de minima immers sneller dan de armoedegrens. Een tweede factor die bijdraagt tot een daling van het armoederisico bij gepensioneerden is de toegenomen en verwachte verdere toename van de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen. Hierdoor zullen steeds meer vrouwen hun eigen rustpensioen opnemen waarbij ook het gemiddeld bedrag van hun pensioen zal toenemen.

De SCvV vestigt de aandacht erop dat er methodologische werkzaamheden aan de gang zijn met betrekking tot het projectiemodel voor het armoederisico. Deze verbeteringen zouden een aanzienlijk effect kunnen hebben op de langetermijnevolutie van het armoederisico.

In het referentiescenario neemt de inkomensongelijkheid onder gepensioneerden, gemeten door de Gini-index, af tot het einde van de jaren 2050 waarna ze stabiel zou zijn. De daling van de ongelijkheid is het gevolg van dezelfde factoren als de daling van het armoederisico. Enerzijds wordt de ongelijkheid beïnvloed door de gehanteerde welvaartshypothesen, afgeleid uit het Generatiepact, zoals hierboven vermeld. Anderzijds leidt de toegenomen arbeidsmarktparticipatie van vrouwen tot minder gepensioneerden met een erg laag rustpensioen. Daardoor neemt de pensioenongelijkheid af, in het bijzonder tussen mannen en vrouwen waarbij het gemiddelde rustpensioen van vrouwen lager blijft dan van mannen.

De impact van alternatieve scenario's op het armoederisico

In het scenario van lagere productiviteitsgroei (zie deel over de budgettaire kosten van de vergrijzing) daalt het armoederisico van gepensioneerden sterker dan in het referentiescenario. De loongroei in het alternatief scenario is immers gematigder (1 % per jaar vanaf 2033 in plaats van een verdere groei tot 1,5 % in 2045 in het referentiescenario) waardoor ook de armoededrempel aan een trager tempo stijgt. Omdat de lagere loongroei pas zeer geleidelijk aan een effect op de pensioenen zelf heeft, impliceert de lagere armoededrempel een kleiner armoederisico bij gepensioneerden.

D. De Focus van het verslag 2022: de werkgelegenheidsgraad in 2030 in relatie tot de gestelde doelen

De werkgelegenheidsgraad is een belangrijke parameter voor de pensioenen, zowel vanuit het oogpunt van hun financiële als van hun sociale houdbaarheid. Enerzijds maakt de groei van de werkgelegenheidsgraad het mogelijk de bbp-groei te ondersteunen en de budgettaire kosten van de vergrijzing, die zoals vermeld zijn uitgedrukt in procent van het bbp, te verlichten. Anderzijds zullen personen die tijdens hun beroepsloopbaan hebben gewerkt een hoger pensioen hebben dan zij die niet of minder hebben gewerkt. Bovendien hebben de Europese Unie en de Belgische regering doelstellingen voor de werkgelegenheidsgraad vooropgesteld, op basis van de definitie van de arbeidskrachtenenquête. De Europese Unie heeft een werkgelegenheidsgraad (voor de leeftijdsgroep van 20-64 jaar) van 78 % voor de Europese Unie in haar geheel tegen 2030 vooropgesteld, met een doelstelling voor België van 76,5 %. De Belgische regering is ambitieuzer en stelt een doelstelling van 80 % tegen 2030 voor 20-64-jarigen, met een bijkomende doelstelling van 68,8 % voor 55-64-jarigen.

De Focus beschrijft de beschikbare bronnen voor de berekening van de werkgelegenheidsgraden en de bekomen verschillen op basis van deze bronnen. Ook wordt gewezen op het belang van de leeftijdscategorieën die worden gebruikt om de niveaus en trends te interpreteren. Deze methodologische aspecten zijn van belang voor het bepalen van het verschil tussen de doelstellingen en de projecties van de werkgelegenheidsgraad zoals die in de SCvV-werkzaamheden zijn gebruikt.

In de huidige SCvV-vooruitzichten zou de werkgelegenheidsgraad van de 20-64-jarigen (volgens de definitie van de enquête naar de arbeidskrachten) in 2030 74,6 % bedragen. Dit zou een verschil van 5,4 (3,4; 1,9) procentpunt ten opzichte van de doelstelling van 80 % (78 %; 76,5 %) voor deze werkgelegenheidsgraad in 2030 opleveren. De werkgelegenheidsgraad van personen tussen 55 en 64 jaar zou 63,8 % bedragen in 2030. Het verschil met de doelstelling van de Belgische regering (68,8 %) zou dus 5 procentpunt bedragen. Rekening houdend met de maatregelen die tot 3 juni 2022 zijn afgekondigd, worden de doelstellingen dus niet gehaald. Gezien deze resultaten en de analyse van de impact van een wijziging van de werkloosheidsgraad op de werkgelegenheidsgraad op lange termijn, concludeert de SCvV dat het niet mogelijk zal zijn de doelstellingen te halen met alleen een verlaging van de werkloosheidsgraad. Om de doelstelling te halen, zal een forse stijging van de activiteitsgraad, d.w.z. van het aantal mensen dat zich aanbiedt op de arbeidsmarkt, noodzakelijk zijn.  

---

[1]  Wet van 18 december 2016 tot regeling van de erkenning en de afbakening van de crowdfunding en houdende diverse bepalingen inzake financiën.

[2] Zie https://lalieux.belgium.be/nl/voorstel-tot-structurele-pensioenhervorming-van-minister-karine-lalieux.