Comité d’étude sur le vieillissement - Rapport annuel 2022 [ FORVERG202201 - 12/07/2022]

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Prévisions & perspectives

Les prévisions et perspectives présentent des évolutions futures de la Belgique, dans les domaines socioéconomique, budgétaire et énergétique ainsi que pour la demande de transport.

Addendum 20-09-2022 - En raison d'une correction dans un des fichiers de données administratives concernant les revenus 2020, Statbel a révisé SILC 2021. En particulier, cette révision implique un risque de pauvreté plus faible pour les personnes âgées pour l'année de revenu 2020. Par conséquent, les indicateurs de pauvreté pour 2020 présentés dans le rapport du CEV (p. 64-76) ne sont pas corrects. Pour plus d'informations, voir https://statbel.fgov.be/fr/themes/menages/pauvrete-et-conditions-de-vie/risque-de-pauvrete-ou-dexclusion-sociale.

Synthèse

A. Contexte et définitions

Cadre légal

Le Comité d’étude sur le vieillissement (CEV) a été créé par la loi du 5 septembre 2001 portant garantie d’une réduction continue de la dette publique et création d’un Fonds de vieillissement. La loi du 18 décembre 2016 [1] a supprimé le Fonds de vieillissement mais a confirmé le CEV. En effet, cette loi remplace l’intitulé de la loi du 5 septembre 2001 par « Loi portant création d’un Comité d’étude sur le vieillissement et établissement d’une note sur le vieillissement ». Le CEV publie annuellement un rapport sur les conséquences budgétaires et sociales du vieillissement.

Conséquences budgétaires et sociales du vieillissement, de quoi parle-t-on ?

Le premier chapitre du rapport annuel 2022 traite des conséquences budgétaires du vieillissement. En particulier, il présente l’évolution de l’ensemble des dépenses sociales à l’horizon 2070. Cette évolution est synthétisée par une évaluation du coût budgétaire du vieillissement entre 2019 et 2070, à savoir la variation entre ces deux années de l’ensemble des dépenses sociales exprimée en points de pourcentage du PIB.

Le deuxième chapitre aborde les conséquences sociales du vieillissement. Dans ce rapport, l’analyse de la soutenabilité sociale du vieillissement se fait principalement à travers le risque de pauvreté des retraités. En plus d'un aperçu historique et de l'observation actuelle, une projection est également présentée. Les hypothèses qui sous-tendent la projection des indicateurs de pauvretés sont alignées sur celles retenues dans le cadre de l’évaluation du coût budgétaire du vieillissement.

Mise en avant de l’incertitude à travers l’analyse de scénarios alternatifs

Les conséquences budgétaires et sociales du vieillissement sont sensibles aux incertitudes quant aux évolutions futures de ses différents déterminants, par exemple l’évolution de la croissance économique ou de la population. C’est pourquoi, outre le scénario de référence, des scénarios alternatifs en matière des paramètres macroéconomiques clés que sont la productivité et le taux de chômage sont présentés. En ce qui concerne l'impact des hypothèses clés de la projection démographique (c'est-à-dire la fécondité, la mortalité, la migration internationale) sur les coûts budgétaires, plusieurs analyses ont été présentées dans les rapports précédents du Comité d’étude sur le vieillissement.

Notons que le rapport du CEV présente des perspectives jusque 2070 et non des prévisions. Des prévisions ont comme objectif de donner la meilleure estimation possible d’un futur proche (une année, voire deux années). Par contre, des perspectives sur un horizon plus lointain reposent inévitablement sur des hypothèses et sont réalisées à politique inchangée. Des perspectives ne prétendent pas fournir « le » chiffre exact à un horizon donné, mais constituent un outil d’aide à la décision et permettent de nourrir les débats. Le Comité d’étude sur le vieillissement tient à souligner que, outre les incertitudes inhérentes à des perspectives de long terme, s’ajoute également l’incertitude persistante liée à l’évolution de la guerre en Ukraine et à ses conséquences, surtout à moyen terme.

B. Le coût budgétaire du vieillissement

Principaux résultats

Sur la base des hypothèses du scénario de référence, l’ensemble des dépenses sociales de l’État passe de 24,5 % du PIB en 2019 à 29,5 % du PIB en 2070, soit un coût budgétaire du vieillissement de 5,0 points de pourcentage du PIB entre 2019 et 2070. Notons que, le CEV préfère encore analyser le coût budgétaire sur la période 2019-2070, comme dans le rapport 2021, car les années 2020 et 2021 sont des années atypiques, très marquées par la crise sanitaire. 

Entre 2019 et 2050 le coût budgétaire du vieillissement est de 5,2 points de pourcentage du PIB, suite aux dépenses de pensions et de soins de santé qui s’accroissent largement au cours de cette période. Par contre, les dépenses de chômage et d’allocations familiales se réduisent. La part des dépenses sociales en pour cent du PIB diminue ensuite légèrement entre 2050 et 2070 grâce aux dépenses d’incapacité de travail, de chômage, d’allocations familiales et des autres dépenses sociales qui s’amenuisent. Cette baisse résulte de l’adaptation partielle au bien-être des allocations sociales. Sont plus particulièrement concernées les allocations forfaitaires et minimums qui sont adaptées annuellement de 1 % en termes réels, alors que le salaire moyen (ou la productivité) évolue de 1,5 % par an au cours de cette période.

Hypothèses et analyse de scénarios alternatifs

Les perspectives des dépenses sociales à long terme permettant de déterminer le coût budgétaire du vieillissement sont basées sur quatre types d’hypothèses, à savoir les hypothèses démographiques, socio-économiques, macroéconomiques et de politique sociale. Le scénario démographique permet d’obtenir la population par âge et genre résidant en Belgique à l’horizon 2070. Les hypothèses socio-économiques permettent de ventiler cette population en catégories socio-économiques pertinentes pour la projection des dépenses sociales (par exemple, le nombre de bénéficiaires d’allocations sociales), par sexe et par groupe d’âge, voire par année d’âge. Les hypothèses macroéconomiques concernent l’évolution du marché du travail et la croissance de la productivité du travail et permettent de déterminer la croissance économique. Les hypothèses de politique sociale permettent de revaloriser en termes réels les allocations sociales. Enfin, le scénario de référence s’inscrit dans un contexte législatif et institutionnel inchangé mais il intègre les réformes promulguées ou dont les modalités sont suffisamment claires au 3 juin 2022. L’ensemble de ces hypothèses sont décrites dans le rapport. Il convient de noter que des mesures annoncées en matière de pensions[2] étaient encore en phase de négociation au moment où les projections du CEV ont été finalisées et ne sont donc pas incluses dans le rapport.

Comme mentionné ci-dessus, afin de mettre en avant l’incertitude autour de l’ensemble de ces hypothèses, et son impact sur le coût budgétaire du vieillissement, le CEV présente chaque année des scénarios démographiques ou macroéconomiques alternatifs. Dans le rapport du CEV 2022 sont présentés uniquement des scénarios alternatifs relatifs à la productivité et au taux de chômage. Le premier scénario consiste en une moindre croissance de la productivité annuelle à long terme : 1 % à partir de 2033 au lieu de continuer de progresser jusque 1,5 % en 2045 dans le scénario de référence. Le deuxième scénario modifie l’hypothèse de taux de chômage (selon le concept administratif) structurel de long terme pour atteindre 8 % en 2028 au lieu de 7 % dans le scénario de référence. Enfin, un troisième scénario combine ces deux scénarios.

Dans le scénario de moindre croissance de la productivité, le coût budgétaire entre 2019 et 2070 s’élève à 7,3 points de pourcentage, soit une augmentation de 2,3, points de pourcentage par rapport au scénario de référence. Cette hausse est principalement due à un PIB plus bas qui alourdit le poids de l’ensemble des dépenses sociales. Le scénario avec un taux de chômage plus élevé augmente également le coût budgétaire du vieillissement. Il s’élève à 5,4 points de pourcentage, soit une augmentation de 0,4 point de pourcentage par rapport au scénario de référence. Ce rehaussement est expliqué par une moindre croissance économique, et donc un PIB plus bas, et un relèvement des dépenses de chômage. Enfin, la combinaison des deux premiers scénarios présente un coût budgétaire du vieillissement de 7,7 points de pourcentage du PIB entre 2019 et 2070.

Différence par rapport au coût budgétaire du vieillissement publié dans le rapport 2021

En comparaison avec les résultats du rapport 2021 du CEV, le coût budgétaire du vieillissement entre 2019 et 2070 est légèrement inférieur de 0,2 point de pourcentage du PIB dans les nouvelles projections. Cet écart certes très minime, mais néanmoins négatif, est le résultat de deux effets qui vont en sens opposé, à savoir une révision à la baisse du coût budgétaire du vieillissement à moyen terme (2019-2027) et une révision à la hausse du coût budgétaire du vieillissement à long terme (2027-2070). La révision à la baisse du coût budgétaire du vieillissement sur la période 2019-2027 s’explique par la surestimation, dans le rapport publié en 2021, des effets de la crise sanitaire en 2021 tant sur les dépenses sociales que sur le PIB. La révision à la hausse du coût budgétaire à long terme, entre 2027 et 2070, s’explique notamment par un relèvement des dépenses de pensions et de soins de longue durée suite à un nombre de personnes âgées plus important dans le présent exercice.

C. La soutenabilité sociale du vieillissement

Pour rappel, la soutenabilité sociale du vieillissement est analysée au travers du risque de pauvreté. Selon cet indicateur, une personne présente un risque de pauvreté si son revenu disponible équivalent (revenu corrigé en fonction de la composition du ménage) est inférieur à 60 % du revenu disponible équivalent médian en Belgique. Précisons par conséquent qu’il ne s’agit pas de personnes pauvres, mais présentant un risque de pauvreté.

Une analyse de l’évolution sur les 20 dernières années

Sur la base des résultats des vagues de l’enquête EU-SILC de 2004 à 2021, le risque de pauvreté des personnes âgées (65 ans et plus) est supérieur au risque de pauvreté des pensionnés sur la période 2003-2020. Ceci s’explique par le fait que les personnes de 65 ans et plus qui n’ont pas le statut de pensionné ont en général peu ou pas d’antécédents professionnels.

Sur la période 2003-2013, le risque de pauvreté des personnes âgées et des retraités a fortement diminué. Il reste significativement supérieur au risque de pauvreté des travailleurs mais plus à celui de la population totale. Plusieurs facteurs peuvent expliquer la baisse du risque de pauvreté chez les personnes âgées et les pensionnés. En particulier l'augmentation du taux d'activité des femmes qui conduit à des carrières plus longues et donc à des pensions plus élevées. L'adéquation des minima de pension et de la garantie de revenus pour les personnes âgées (GRAPA) est également un facteur explicatif important. Le risque de pauvreté des personnes âgées et des pensionnés se stabilise sur la période 2013-2017, voire augmente légèrement.

Sur la base des données les plus récentes, le risque de pauvreté de la population totale s’établit en 2020 à 13,1 %, celui des travailleurs à 3,8 %, des pensionnés à 16 % et celui des 65 ans et plus à 17,5 %. Notons que les indicateurs pour les années 2019 et 2020, basés sur les enquêtes EU-SILC 2020 et 2021, doivent être analysés avec prudence suite à l’impact de la crise sanitaire tant sur la méthodologie de collecte des données que sur les revenus.

Le rapport détaille également l’évolution du risque de pauvreté par âge, type de famille et genre. Une comparaison avec les pays limitrophes est aussi présentée, de même qu’une analyse du risque de pauvreté incluant les loyers imputés (les loyers que les propriétaires auraient dû payer s’ils étaient locataires du logement dans lequel ils habitent). La prise en compte des loyers imputés réduit le risque de pauvreté des personnes âgées. Cet effet s’explique par la part importante des personnes âgées propriétaires de leur logement, sans hypothèque. Le loyer imputé est en effet considéré comme une source de revenu ‘fictive’.

L’analyse de la pauvreté ne peut cependant se limiter à des considérations monétaires. D’autres indicateurs complémentaires, avec leur évolution, sont ainsi présentés dans le rapport, à savoir l’indicateur de privation matérielle et sociale ainsi que la pauvreté subjective. Ces indicateurs nuancent quelque peu le risque de pauvreté relativement élevé des personnes âgées et des retraités.

Les projections du risque de pauvreté et d’inégalité de revenu des pensionnés

Selon le scénario de référence, le risque de pauvreté des pensionnés décroît au cours de la période de projection. Plusieurs facteurs contribuent à cette évolution du risque de pauvreté. Un premier facteur est la revalorisation en termes réels des minima de pension et de la GRAPA (Garantie de Revenu aux Personnes Agées) selon les mesures d’augmentations réelles décidées pour la période 2021-2024 et à partir de 2023 selon les paramètres utilisés pour le calcul des enveloppes disponibles prévues par le pacte de solidarité entre les générations (une augmentation annuelle de 1 % pour ces minima). Les minima augmentent en effet plus rapidement que le seuil de pauvreté jusqu’au milieu des années 2030. La poursuite de l’augmentation de la participation des femmes au marché du travail est un deuxième facteur qui contribue à une baisse du risque de pauvreté chez les pensionnés. De plus en plus de femmes bénéficieront de leur propre pension de retraite, si bien que le montant moyen de leur pension va augmenter. Les projections du risque de pauvreté du CEV étant basées sur des concepts de revenus différents de ceux de l’EU-SILC, les résultats doivent être principalement envisagés comme un instrument servant à présenter l’évolution du risque de pauvreté, plutôt que son niveau.

Le CEV souhaite attirer l’attention sur le fait que des travaux méthodologiques sont en cours au niveau du modèle de projection du risque de pauvreté. Ces améliorations pourraient avoir un effet significatif sur l’évolution à long terme du risque de pauvreté.

Dans le scénario de référence, les inégalités de revenu entre pensionnés, mesurées par l’indice de Gini, diminuent jusqu’à la fin des années 2050 avant de se stabiliser. Cette évolution s’explique par les mêmes facteurs que la baisse du risque de pauvreté. D’une part, les inégalités sont influencées par les hypothèses retenues en matière d’adaptation au bien-être, qui découlent du pacte de solidarité entre les générations, comme précisé plus haut. D’autre part, compte tenu de la progression observée de la participation des femmes au marché du travail, le nombre de pensionnées bénéficiant d’une très faible pension baisse, et l’inégalité entre les pensionnés diminue, et plus particulièrement, l’inégalité entre les hommes et les femmes, la pension de retraite moyenne des femmes restant inférieure à celle des hommes.

L’impact des scénarios alternatifs sur le risque de pauvreté

Dans le scénario de moindre croissance de la productivité (voir paragraphe sur le coût budgétaire du vieillissement), le risque de pauvreté des pensionnés recule de manière plus sensible que dans le scénario de référence. En effet, suite à une croissance salariale plus modérée (1 % par an à partir de 2033 au lieu de continuer de progresser jusque 1,5 % en 2045 dans le scénario de référence), le seuil de pauvreté augmente à un rythme plus lent. Étant donné que la croissance plus faible des salaires ne se répercute que très progressivement sur les pensions, un seuil de pauvreté plus bas implique un risque de pauvreté plus faible chez les pensionnés.

D. Le Focus du rapport 2022 : le taux d’emploi en 2030 au regard des objectifs fixés

Le taux d’emploi constitue un paramètre important pour les pensions, tant du point de vue de leur soutenabilité financière que sociale. D’une part, la progression du taux d’emploi permet de soutenir la croissance du PIB et par conséquent d’alléger le coût budgétaire du vieillissement qui, pour rappel, est exprimé en pourcent du PIB. D’autre part, les personnes en emploi pendant leur carrière professionnelle bénéficieront d’une pension plus élevée que les personnes qui n’ont pas ou moins travaillé. Par ailleurs, des objectifs de taux d’emploi ont été avancés par l’Union européenne et par le gouvernement belge, selon la définition de l’Enquête sur les forces de travail. L’Union européenne a fixé un objectif de taux d’emploi (pour les 20-64 ans) de 78 % pour l’Union européenne dans son ensemble à l’horizon 2030, décliné en un objectif pour la Belgique de 76,5 %. Le gouvernement belge a, quant à lui, été plus ambitieux en fixant un objectif de 80 % d’ici à 2030 pour les 20-64 ans, en y ajoutant un objectif de 68,8 % pour les personnes de 55 à 64 ans.

Le focus met en avant les sources disponibles pour calculer les taux d’emploi et les différences obtenues en fonction de ces sources. Par ailleurs, il met également en évidence l’importance des catégories d’âge retenues pour interpréter les niveaux et les tendances. Ces aspects méthodologiques sont importants pour déterminer l’écart entre les objectifs fixés et les projections du taux d’emploi telles qu’utilisées dans les travaux du CEV.

Dans les présentes perspectives du CEV, le taux d’emploi des personnes de 20 à 64 ans (selon la définition de l’enquête sur les forces de travail) atteindrait 74,6 % en 2030. Il resterait dès lors un écart de 5,4 (3,4 ; 1,9) points de pourcentage par rapport à l’objectif de 80 % (78 % ; 76,5 %) de taux d’emploi des personnes de 20 à 64 ans en 2030. De même, le taux d’emploi des personnes de 55 à 64 ans atteindrait 63,8 % en 2030. L’écart avec l’objectif fixé par le gouvernent belge (68,8 %) serait donc de 5 points de pourcentage. Tenant compte des mesures connues à la date du 3 juin 2022, les objectifs ne sont donc pas atteints. Au regard de ces résultats et d’analyse d’impact d’une variation du taux de chômage sur le taux d’emploi à long terme, le CEV conclut qu’il ne sera pas possible d’atteindre les objectifs fixés en visant uniquement une diminution du taux de chômage. Pour atteindre l'objectif, une augmentation substantielle du taux d'activité, c'est-à-dire du nombre de personnes disponibles sur le marché du travail, sera nécessaire.

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[1]     Loi du 18 décembre 2016 organisant la reconnaissance et l’encadrement du crowdfunding et portant des dispositions diverses en matière de finances.

[2]     Voir https://lalieux.belgium.be/fr/proposition-de-r%C3%A9forme-structurelle-des-pensions-de-la-ministre-karine-lalieux.