Public Investment in Belgium - Current State and Economic Impact [ Working Paper 01-17 - 26/01/2017]

  PDF & Download

• Publication (en - 942 Kb)
• Slideshow (en - 208 Kb)

  Auteurs

Bernadette Biatour (A), Chantal Kegels (A), Jan van der Linden (A), Dirk Verwerft (A)
 
A : Auteur, C : Contribuant

  Publicatietype

Working Papers

De Working Paper presenteert een studie of analyse die het FPB op eigen initiatief uitvoert.

Kunnen bijkomende overheidsinvesteringen in België de economische groei aanzwengelen? Die vraag kwam recent in de schijnwerpers te staan door aanbevelingen in die zin van internationale organisaties zoals de Europese Commissie en het IMF. Daartegenover staat de vaststelling dat de overheidsinvesteringen in België zijn gedaald van jaarlijks gemiddeld 5% van het bbp in de jaren zeventig tot 2,4% van het bbp in 2015. Sinds het einde van de jaren tachtig zijn de bruto-investeringen niet altijd toereikend geweest om de afschrijving van het reeds bestaande publieke kapitaal op te vangen. Zo is het netto kapitaal in overheidshanden sinds 1995 gedaald met bijna 15 procentpunt tot 36,5% van het bbp in 2015, een niveau dat aanzienlijk lager ligt dan dat van de ons omringende landen. De overheidsinvesteringen zijn niet alleen gedaald, maar de samenstelling ervan is ook veranderd. Het aandeel van de infrastructuurinvesteringen, die worden beschouwd als het type overheidsinvesteringen met de grootste potentiële weerslag op de economische groei, daalde van 35% in 2006 tot 26% in 2014. Als gevolg daarvan bedroegen de Belgische overheidsinvesteringen in infrastructuur 0,6% van het bbp in 2014, tegenover bijna 1% in de eurozone.

Om meer duidelijkheid over dit vraagstuk te krijgen, werden de gevolgen van een stijging van de overheidsinvesteringen op de Belgische economie in kaart gebracht met behulp van het QUEST III-model van de Europese Commissie, dat werd geüpdatet om rekening te houden met de huidige toestand van het land. Het belangrijkste voordeel van dat model is dat er een versie van bestaat die specifiek is toegespitst op België, met inbegrip van de economische banden met de rest van de eurozone en de rest van de wereld.

Het FPB kent een lange traditie in het berekenen van de impact van economische schokken op de Belgische economie. In vroegere toepassingen werd het door de vraag gedreven model HERMES gebruikt om een publieke investeringsschok te simuleren (zie Bassilière et al., 2013). In vergelijking met deze eerdere simulatie, laat de huidige oefening toe om ook de positieve impact van overheidsinvesteringen op de productiefunctie van de private sector in rekening te brengen.

De basissimulatie van de studie bestaat uit een permanente, budget-neutrale verhoging van de overheidsinvesteringen met 0,5% van het bbp, wat neerkomt op een bijkomende investering van ongeveer 2 miljard euro per jaar. Dat bedrag is gebaseerd op de Belgische voorstellen om invulling te geven aan de pijler publieke infrastructuur van het Europese Investeringsplan. Volgens de resultaten van de simulatie stijgt het bbp met 0,24% na één jaar en met 2,77% na twintig jaar, in vergelijking met de startwaarde. Die stijging is grotendeels toe te schrijven aan een hogere arbeidsproductiviteit, en in mindere mate aan een hogere tewerkstelling. Zowel de particuliere consumptie als de particuliere investeringen stijgen met 1,5% van het bbp ten opzichte van de startwaarde na twintig jaar. De bbp-deflator neemt aanvankelijk licht toe door de toenemende vraag, maar op langere termijn zorgt de productiviteitsgroei voor een daling van het prijspeil van de binnenlandse productie met 1,3%, waardoor de maatregel een remmend effect heeft op de inflatie. Om de overheidsfinanciën stabiel te houden op het huidige niveau, is een gestileerde hoofdelijke (lumpsum) belasting) nodig van 0,13% van het bbp. Daaruit blijkt dat de maatregel zichzelf niet zou financieren (een zgn. fiscale ‘free lunch’), want dan zou de hoofdelijke belasting kleiner of gelijk aan nul zijn. Toch zorgt de economische groei die uit die maatregel voortvloeit ervoor dat voor slechts een kwart van het geïnvesteerde bedrag effectief overheidsmiddelen moeten worden gezocht.

Bijkomende simulaties werden uitgevoerd om na te gaan hoe die resultaten veranderen als de maatregel gefinancierd wordt door een meer realistische vorm van belasting (nl. op inkomen uit arbeid of kapitaal of op consumptie), door een besparing op de overheidsconsumptie of door de overheidsschuld te laten oplopen. Op lange termijn blijken schuldfinanciering en financiering via een hogere belasting op consumptie bijna dezelfde positieve effecten op het bbp te hebben als onder de gestileerde hoofdelijke belasting in de basissimulatie, nl. 2,69%. De resultaten met betrekking tot de consumptiebelasting vormen daarbij waarschijnlijk een overschatting omdat het specifieke loonvormingsmechanisme in België niet volledig in het model vervat zit. In het scenario waarbij de financiering gebeurt via een besparing op andere overheidsuitgaven, stijgt het bbp, met 2,43% na twintig jaar ten opzichte van de startwaarde. Belastingen op het inkomen uit arbeid en kapitaal beperken de positieve effecten – althans op het bbp – het meest. In dat scenario stijgt het bbp respectievelijk slechts met 1,69% en 1,89%. Het eerste belastingtype zet daarbij een rem op de extra tewerkstelling en particuliere consumptie, terwijl het tweede type de particuliere investeringen doet teruglopen. De particuliere consumptie is dan weer maximaal in het scenario waarbij op de overheidsconsumptie wordt bespaard, omdat dat geen bijkomende belastingen of overheidsschuld (beschouwd als uitgestelde belastingen) met zich meebrengt. Wanneer de financiering enkel via schuld gebeurt, loopt de overheidsschuld op en bedraagt de schuldgraad 112% na twintig jaar, waardoor de overheidsfinanciën dus onhoudbaar worden. Deze vergelijking moet uiteraard met
de nodige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd: enerzijds zijn de verschillende types van financiering op een gestileerde manier vormgegeven, terwijl anderzijds het bbp en de particuliere consumptie – zeker binnen een economisch model – maar tot op zekere hoogte de welvaart van de bevolking weergeven.

Uitgaande van de vaststelling dat infrastructuurinvesteringen een groter effect op het bbp hebben dan andere overheidsinvesteringen, werd een shift binnen de investeringsuitgaven gesimuleerd waardoor relatief meer in infrastructuur wordt geïnvesteerd en minder in andere domeinen (ziekenhuizen en scholen, publieke goederen en herverdeling). Dat scenario leidt al na drie jaar tot een bbp-groei van 1,2% ten opzichte van de startwaarde. Waar de verschuiving aanvankelijk budgetneutraal is, leidt ze
bovendien tot hogere inkomsten voor de overheid, waardoor de belastingdruk en/of de schuldgraad kan worden verlaagd.

Ten slotte werden gevoeligheidsanalyses uitgevoerd voor de parameters die heel belangrijk zijn voor deze oefening. Niet onverwacht is vooral het effect van de parameter die de impact weergeeft van hoger publiek kapitaal op de outputgroei, de zgn. outputelasticiteit van publiek kapitaal, cruciaal voor de bevindingen die worden gepresenteerd. Een conservatievere schatting ervan (50% lager) zou het bbp in het basisscenario slechts met 1,48% in plaats van 2,77% doen toenemen na twintig jaar, terwijl een verhoging van de waarde van de parameter met 50% leidt tot een groei van 4,2%. Hoewel de waarde die werd gebruikt voor de basissimulatie met zorg werd gekozen en zich in het midden van het bereik van de empirische schattingen bevindt, moeten die resultaten met voorzichtigheid worden geïnterpreteerd.

Bij wijze van conclusie suggereert de simulatie dat een stijging van de overheidsinvesteringen in België leidt tot een toename van het bbp, de particuliere consumptie en de particuliere investeringen, zonder extra prijsstijgingen te veroorzaken. De maatregel financiert zichzelf echter slechts gedeeltelijk, zodat deels ook bijkomende overheidsmiddelen moeten worden gezocht om een stijging van de overheidsschuld te vermijden. Via welke weg de financiering dient te gebeuren, hangt af van de beleidsprioriteiten. Ten slotte zou een loutere verschuiving tussen verschillende types overheidsinvesteringen in de richting van meer infrastructuur, zonder bijkomende budgettaire middelen, reeds een aanzienlijke positieve impact hebben op het bbp en zijn belangrijkste componenten.