Markthervorming in netwerkindustrieën in België [ Planning Paper 98 - 01/06/2005]

De theoretische analyse baseert zich op de micro-economische theorie van het producentengedrag. In die theorie wordt ervan uitgegaan dat een producent rationele beslissingen neemt: hij streeft ernaar zijn winst te maximaliseren. In een markt met maar één aanbieder, een monopolie, leidt dat tot hogere prijzen en lagere verkoop dan in een markt met perfecte mededinging. Bovendien is het aannemelijk dat de productiekosten hoger zijn dan in een markt met concurrentie. In de economische wetenschap wordt een dergelijke situatie inefficiënt genoemd. Bij het toelaten van concurrentie zal het marktmechanisme ervoor zorgen dat de efficiëntie toeneemt. Het rationeel gedrag van de concurrerende producenten (maximalisatie van de winst) leidt daarbij tot een andere uitkomst dan dat van de monopolist. Ten opzichte van het monopolie ontstaan er in een concurrentiële markt lagere prijzen, een hogere verkoop en waarschijnlijk ook een hogere productiviteit.

In netwerkindustrieën is het echter vaak onvermijdelijk dat er een monopolie is. Dit geldt in het bijzonder voor het netwerk zelf. De bouw en het beheer van het netwerk kunnen zodanig hoge investeringen vragen dat het niet realistisch is dat er meerdere, concurrerende netwerken bestaan. In de theorie wordt in dat geval gesproken van een ‘natuurlijk monopolie’. Vanwege dit natuurlijk monopolie wordt bij de hervorming vaak gekozen voor de optie van verticale opsplitsing (in de Europese regelgeving is dit voor sommige netwerkindustrieën zelfs voorgeschreven). Er kan dan concurrentie toegelaten worden in de segmenten waar geen natuurlijk monopolie bestaat. Daarnaast kan het beleid zich concentreren op het natuurlijk monopolie: door middel van regulering kunnen stimulansen aan de monopolist gegeven worden opdat een efficiënte uitkomst wordt bereikt.

In netwerkindustrieën komt het bovendien vaak voor dat de monopolist een overheidsbedrijf is. In een overheidsbedrijf bestaat in principe geen streven naar maximale winst. Boven alles wil de overheid door middel van het beheer van het bedrijf bepaalde maatschappelijke doelstellingen bereiken, zoals het verzekeren van de openbare dienstverlening en de werkgelegenheid. Het is niet uitgesloten dat de prijzen laag gehouden worden, lager dan in een concurrentiële markt. Ook die situatie wordt in de economie inefficiënt genoemd. Evenmin is het uitgesloten dat de productiviteit nog lager is dan in een privé-monopolie, met opnieuw een grotere inefficiëntie als gevolg. Het toelaten van concurrentie heeft als doel dat het marktmechanisme er voor zou zorgen dat de efficiëntie toeneemt. Aangezien de toetreders in principe privé-bedrijven zijn is er een risico dat er geen ‘egaal speelveld’ is als er ook nog een overheidsbedrijf in de markt is. Dit is overigens geen pleidooi voor privatisering, maar een argument voor het bewaken van gelijke marktcondities voor alle producenten.

Over de gevolgen die de hervorming voor de werkgelegenheid heeft kan niet op voorhand iets gezegd worden. In de hervormde sector zelf leidt een toenemende productiviteit tot een afname van de werkgelegenheid, maar kan een toenemende verkoop tot een toename leiden. Daarnaast mogen voor de rest van de economie gunstige gevolgen verwacht worden: andere sectoren en consumenten kunnen profiteren van de toegenomen efficiëntie en afgenomen prijzen. Dit kan ook gevolgen hebben voor de internationale concurrentiepositie.

Samengevat heeft de hervorming volgens de economische theorie en het doorgaans toegepaste model (marktopening met regulering en eventueel privatisering) gunstige economische gevolgen. In deze studie is dat op drie manieren geanalyseerd.

Een eerste methode is een benchmarking van de ervaring in lidstaten die al relatief ver zijn met de markthervorming. Die benchmarking concentreert zich op drie netwerksectoren in vijf landen. Daaruit zijn acht casi uitgewerkt: de elektriciteit in het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Spanje; de spoorwegen in het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Zweden; de posterijen in Nederland en Zweden. Voor elk van de drie sectoren is een vergelijking met de stand van zaken in België gemaakt. Een belangrijke factor in het succes van de markthervormig is de manier waarop de hervorming aangepakt wordt. Het blijkt dat elk land daarin zijn eigen aanpak heeft, die in meerdere sectoren waargenomen wordt. Hieruit kunnen lessen getrokken worden voor de hervorming van de netwerksectoren in België.

Het belangrijkste is dat de hervorming een kader voor effectieve concurrentie moet scheppen. Een deregulering die te ingrijpend is geweest, kan een goede marktwerking in de weg staan. Is dat kader er eenmaal, dan is er een grote kans dat de hervorming inderdaad gunstige economische effecten heeft.

In de benchmarking is de samenhang met een aantal economische maatstaven onderzocht. Hoewel het aantal waarnemingen steeds maar relatief klein was, zijn de op basis van de theorie te verwachten effecten in de meeste gevallen wel gevonden. De hervorming ging steeds gepaard met een hogere efficiëntie en innovatie. De werkgelegenheid bleef echter achter, en is dus een belangrijk aandachtspunt voor het beleid. De samenhang met de prijzen is enigszins verrassend. De prijzen na hervorming zijn sterker op de productiekosten gebaseerd dan de prijzen voor hervorming. Dit betekent wel dat sommige prijzen gestegen zijn. Met maatstaven voor kwaliteit en universele dienstverlening is een minder duidelijke samenhang gevonden, wat meteen het belang van een duidelijke regulering met betrekking tot de universele dienstverlening onderstreept.

De tweede methode is een literatuurstudie van analyses van markthervorming. Net als in de benchmarking is hierin naar een samenhang met belangrijke economische maatstaven gezocht. Een centraal element in de studies is het formuleren van een zinvolle indicator voor de regulering. In zo’n maatstaf wordt kwalitatieve informatie omgezet in een kwantitatieve score. Die kwalitatieve informatie omvat verschillende elementen van de regulering, onder andere afsplitsing van de infrastructuur, toelating van concurrentie, privatisering en marktstructuur. Op dit gebied is door de oeso veel werk verricht. Hier is voor zeven netwerkindustrieën (de vijf van deze studie plus wegvervoer en luchtvaart) in 21 lidstaten een tijdreeks van reguleringsindicatoren aangelegd, die loopt van 1975 t/m 1998. Er is een grote hoeveelheid kwalitatieve informatie gekwantificeerd en samengebracht op een schaal van 0 tot 6. Hierin zijn onvermijdelijk arbitraire keuzes gemaakt, maar dat staat niet in de weg dat een sterke regulering tot een hoge score, en weinig regulering tot een lage score leidt.

Voor België had tot 1990 de Reguleringsindex voor de vijf netwerkindustrieën een gemiddelde score van 5,2 op de schaal van 6. Tot 1998 is dat gemiddelde gedaald tot 3,9, wat nog steeds op een relatief sterke regulering duidt. Ter vergelijking, het gemiddelde over alle 21 landen bedroeg tot 1986 nog 5,0 en is daarna tot 1998 geleidelijk tot 3,4 gedaald. De regulering in België was in 1998 dus sterker dan in de meeste andere van de 21 oeso-lidstaten. In België had in 1998 telecommunicatie de laagste score (2,6), daar had in het jaar daarvoor al belangrijke hervorming plaats gevonden. De spoorwegen hadden de hoogste score (5,6).

Met dergelijke reguleringsindicatoren als verklarende variabele zijn door de oeso en andere organisaties analyses van de samenhang met economische variabelen zoals productiviteit, werkgelegenheid, prijzen en investeringen uitgevoerd. Heel veel van die studies kwamen tot resultaten die overeenstemden met de effecten die op basis van de theorie verwacht kunnen worden. Deregulering blijkt dus samen te hangen met een hogere productiviteit en efficiëntie, zowel in de gedereguleerde sectoren zelf als in andere sectoren. Deregulering blijkt samen te hangen met lagere prijzen. Ook de samenhang met de totale werkgelegenheid is overwegend positief. De werkgelegenheid in de telecommunicatie, die een groeisector is, ondervindt geen nadeel van de hervorming. De werkgelegenheid in de elektriciteit ondervindt daarentegen wel een daling. Ten slotte is er met kwaliteit en investeringen een overwegend positieve samenhang.

Behalve econometrische schattingen zijn er door onder andere de oeso en de eu modelberekeningen gedaan. Hiertoe zijn een aantal micro-economische effecten van de markthervorming ingevoerd in macro-economische modellen. Het resultaat van deze simulaties is een tijdelijke versnelling van de economische groei. Hierdoor komt het bbp per inwoner op een hoger niveau te liggen dan dat ze zonder markthervorming gelegen zou hebben.

Als derde methode is voor België een simulatie van de Reguleringsindex gemaakt voor de huidige toestand (2004) en een vooruitblik naar de toestand als de hervormingen afgerond zijn (zeg ±2010). Van die vooruitblik bestaan twee varianten. De eerste is een voorzichtige variant. Hierin zijn alle lopende hervormingsprogramma’s verwerkt, en zijn terughoudende veronderstellingen over toetreding en privatisering gemaakt. De tweede is een meer speculatieve variant. Hierin zijn ook hervormingen waar nog niet toe besloten is verwerkt, en zijn wat meer ‘gedurfde’ veronderstellingen over toetreding en privatisering gemaakt.

De gemiddelde Reguleringsindex, die in 1998 nog een score van 3,9 had, zou in 2004 een score van 3,0 hebben. Onder de voorzichtige vooruitblik zou ze in ±2010 verder gedaald zijn tot 2,7, onder de speculatieve vooruitblik tot 2,0. Voor vier van de vijf sectoren zou de index in een zelfde orde van grootte liggen (tussen 2,1 en 2,7, respectievelijk tussen 1,0 en 2,1) Alleen voor de spoorwegen zou de index hoog blijven, in beide varianten 3,8. De redenen hiervoor zijn dat er nog geen concrete plannen zijn voor marktopening van het binnenlands reizigersvervoer, en dat verondersteld wordt dat nmbs voor 100 % een overheidsbedrijf blijft.

Als laatste onderdeel van deze studie is de Belgische regulering van netwerkindustrieën in het kort beschreven en geëvalueerd. In een aantal gevallen is het beleid zinvol omdat ze goede stimulansen voor de marktwerking geeft. In andere gevallen zijn er risico’s. Die risico’s zijn er als de hervorming aanleiding geeft tot marktgedrag dat niet noodzakelijk tot een efficiënte uitkomst leidt. De belangrijkste rol voor de overheid bestaat uit het scheppen van de juiste voorwaarden voor een goede werking van de markt. Om dat te bereiken kan bestaande of voorgenomen regulering aan een aantal criteria getoetst worden.

De regulering zou moeten waarborgen dat het netwerk effectief van de andere segmenten afgesplitst is, en er toegang mogelijk is voor alle geïnteresseerde partijen. Het houdt ook in dat dominante posities bewaakt worden. De economische prikkels die de spelers op de markt krijgen, zouden zodanig moeten zijn dat de prijzen laag genoeg zijn om de gebruikers voordeel te geven en internationaal concurrerend te zijn, maar hoog genoeg om winst te maken om voldoende investeringen te waarborgen. Hiervoor is toezicht op de markt vereist en een handelssysteem dat geen prijsafspraken toelaat. Daartegenover heeft een te strikte prijsregulering het risico dat er onvoldoende winstgevendheid ontstaat.

Hoewel niet apart in dit rapport beschreven, komen op diverse plaatsen toch elementen van de hervorming aan de orde, die maatschappelijk gevoelig kunnen liggen. Eén van de belangrijkste daarvan is de werkgelegenheid. Bij de hervorming van een netwerksector valt er bijna niet aan te ontkomen dat er werkgelegenheid verloren gaat en er arbeidsvoorwaarden in het geding komen. De keerzijde daarvan is dat de concurrentiepositie van de hele economie kan verbeteren, wat op de duur weer tot groeimogelijkheden leidt. Ook de betrokken sector zelf kan, zoals in de telecommunicatie gebeurde, tijdens en na de hervorming weer een groeisector worden. Daarbij is het wel van belang dat het beleid aandacht heeft voor de direct bij de hervorming betrokken werknemers, zodat zij voldoende kansen krijgen bij een aanpassing van hun loopbaan.

Een tweede gevoelig element is de openbare dienstverlening. Bij een vrijmaking van de markt bestaat het risico dat de openbare dienstverlening (of in elk geval de kwaliteit daarvan) in het gedrang komt omdat de toegetreden producenten die niet altijd winstgevend kunnen produceren. Dit is vanzelfsprekend een aandachtspunt voor het beleid. In de praktijk wordt inderdaad in veel gevallen als randvoorwaarde bij de hervorming een zeker niveau van openbare, of universele, dienstverlening vastgesteld. De producenten moeten die minimaal produceren. Een voorbeeld is het aantal treinen per uur dat in een bepaald station moet stoppen. Indien nodig kunnen hiervoor subsidies gegeven worden. Het verzekeren van de openbare dienstverlening lijkt dus inderdaad verenigbaar met de markthervorming. Daarbij lijkt het niet van belang of de producent een overheids- of een privé-bedrijf is.

Het derde en laatste gevoelig element sluit hier direct op aan. Markthervorming gaat in een aantal gevallen gepaard met privatisering van één of meer overheidsbedrijven. Daarbij bestaat het risico dat de overheid een zekere controle verliest over activiteiten met een groot maatschappelijk belang, en het geprivatiseerde bedrijf eerder een maximale winst dan het maatschappelijk belang zal nastreven. Ook dit is een aandachtspunt voor het beleid dat, als het inderdaad voor privatisering kiest, een zekere regulering zal moeten introduceren. De geprivatiseerde producenten zijn daaraan gebonden en kunnen dan slechts binnen die randvoorwaarden hun eigen winst maximaliseren. Een voorbeeld is de toegang tot de in veel landen geprivatiseerde elektriciteitsnetwerken. De regulering hiervan (zoals ook voorgeschreven door de Europese regelgeving) zorgt voor een efficiënte, op de kostprijs gebaseerde, tarifering.

Elk van deze gevoeligheden duidt het belang van de kwaliteit van de regulering aan. De kwaliteit van elke bestaande en voorgenomen maatregel kan getoetst worden aan een reeks criteria, zoals boven aangegeven. De preciese vorm van de regulering is daarbij misschien minder belangrijk: wel of niet privatiseren; de openbare dienst wel of niet uitbesteden; enz. Belangrijker is dat de regulering zodanig moet zijn dat optimaal aan de criteria voldaan wordt, en daarmee de doelstelling van de hervorming bereikt wordt.