Comité d’étude sur le vieillissement, Rapport annuel 2023 [ REP_CEVSCVV2023_12855 - 11/07/2023]

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Rapports

Le rapport présente les travaux réalisés par le BFP, à la demande des autorités ou de partenaires, dans ses domaines d’expertise. 

Synthèse

a. Contexte et définitions

Cadre légal

Le Comité d’étude sur le vieillissement (CEV) a été créé par la loi du 5 septembre 2001 portant garantie d’une réduction continue de la dette publique et création d’un Fonds de vieillissement. La loi du 18 décembre 2016[1] a supprimé le Fonds de vieillissement mais a confirmé le CEV. En effet, cette loi remplace l’intitulé de la loi du 5 septembre 2001 par « Loi portant création d’un Comité d’étude sur le vieillissement et établissement d’une note sur le vieillissement ». Le CEV publie annuellement un rapport sur les conséquences budgétaires et sociales du vieillissement de la population résidant en Belgique

Conséquences budgétaires et sociales du vieillissement, de quoi parle-t-on ?

Le premier chapitre du rapport annuel 2023 traite des conséquences budgétaires du vieillissement. En particulier, il présente l’évolution de l’ensemble des dépenses sociales à l’horizon 2070. Cette évolution est synthétisée par une évaluation du coût budgétaire du vieillissement entre 2022 et 2070, à savoir la variation entre ces deux années de l’ensemble des dépenses sociales exprimée en points de pourcentage du PIB.

Le deuxième chapitre aborde les conséquences sociales du vieillissement. Dans ce rapport, l’analyse de la soutenabilité sociale du vieillissement se fait principalement à travers le risque de pauvreté des retraités. En plus d'un aperçu historique et de l'observation actuelle, une projection jusqu’en 2070 est également présentée. Les hypothèses qui sous-tendent la projection des indicateurs de pauvreté sont alignées sur celles retenues dans le cadre de l’évaluation du coût budgétaire du vieillissement.

Mise en avant de l’incertitude à travers l’analyse de scénarios alternatifs

Les conséquences budgétaires et sociales du vieillissement sont sensibles aux incertitudes quant aux évolutions futures de leurs différents déterminants et des hypothèses retenues, par exemple en matière de comportement suite à certaines réformes des pensions. C’est pourquoi, outre le scénario de référence, un scénario alternatif relatif au paramètre macroéconomique clé qu’est la productivité est présenté, ainsi que deux scénarios alternatifs en matière de comportement de départ à la pension suite au relèvement de l’âge légal de la retraite en 2025 et 2030. En ce qui concerne l'impact du taux de chômage de long terme et des hypothèses clés de la projection démographique (c'est-à-dire la fécondité, la mortalité, la migration internationale) sur le coût budgétaire, plusieurs analyses ont été présentées dans les rapports précédents du Comité d’étude sur le vieillissement.

Notons que le rapport du CEV présente des perspectives jusque 2070 et non des prévisions. Des prévisions ont comme objectif de donner la meilleure estimation possible d’un futur proche (une année, voire deux années). En revanche, des perspectives sur un horizon plus lointain reposent inévitablement sur des hypothèses et sont réalisées à politique constante. Des perspectives ne prétendent pas fournir « le » chiffre exact à un horizon donné, mais constituent un outil d’aide à la décision et permettent de nourrir les débats.

b. Le coût budgétaire du vieillissement

Principaux résultats

Sur la base des hypothèses du scénario de référence, l’ensemble des dépenses sociales des pouvoirs publics passe de 25,7% du PIB en 2022 à 29,9% du PIB en 2070, soit un coût budgétaire du vieillissement de 4,2 points de pourcentage du PIB entre 2022 et 2070.

Entre 2022 et 2050 le coût budgétaire du vieillissement est de 4,4 points de pourcentage du PIB, suite aux dépenses de pensions et de soins de santé qui s’accroissent largement. Par contre, les dépenses de chômage et d’allocations familiales se réduisent. Les dépenses sociales en pour cent du PIB diminuent ensuite légèrement entre 2050 et 2070 grâce à la baisse des dépenses d’incapacité de travail, de chômage, d’allocations familiales et des autres dépenses sociales. Cette baisse résulte de l’adaptation partielle au bien-être des allocations sociales. Ceci concerne plus particulièrement les allocations forfaitaires et minimums qui sont adaptées annuellement de 1% en termes réels, alors que le salaire moyen (comme la productivité) évolue de 1,5% par an au cours de cette période.

Hypothèses et analyse de scénarios alternatifs

Les perspectives des dépenses sociales à long terme permettant de calculer le coût budgétaire du vieillissement sont basées sur quatre types de déterminants, à savoir les déterminants démographiques, socio-économiques, macroéconomiques et de politique sociale. Les déterminants démographiques permettent d’obtenir la population par âge et genre résidant en Belgique à l’horizon 2070. Les déterminants socio-économiques permettent de ventiler cette population en catégories socio-économiques pertinentes pour la projection des dépenses sociales (par exemple, le nombre de bénéficiaires d’allocations sociales), par sexe et par groupe d’âge, voire par année d’âge. Les déterminants macroéconomiques concernent l’évolution du marché du travail et la croissance de la productivité du travail et permettent de calculer la croissance du PIB. Enfin, les hypothèses de politique sociale permettent de revaloriser en termes réels les allocations sociales. Le scénario de référence s’inscrit dans un contexte législatif et institutionnel inchangé mais il intègre les mesures promulguées ou dont les modalités sont suffisamment claires au 6 juin 2023. Il convient de noter que des mesures proposées en matière de pensions mais devant encore être discutées et décidées par le gouvernement ne sont pas incluses dans le rapport.

Comme mentionné ci-dessus, afin de mettre en avant l’incertitude autour de l’ensemble de ces hypothèses, et son impact sur le coût budgétaire du vieillissement, le CEV présente chaque année des scénarios alternatifs. Dans le rapport du CEV 2023 sont présentés un scénario macroéconomique alternatif relatif à la croissance de la productivité et deux scénarios alternatifs en matière de comportement de départ à la pension suite au relèvement de l’âge légal de la retraite en 2025 et 2030. Le scénario macroéconomique alternatif consiste en une moindre croissance de la productivité annuelle : 1% à partir de 2035 au lieu de continuer de progresser jusque 1,5% en 2045 dans le scénario de référence. En matière de comportement suite au relèvement de l’âge légal de la retraite, le scénario de référence se base sur l’hypothèse de « translation ». Cette hypothèse suppose que chaque individu va postposer son entrée en pension d’un an (deux ans), parallèlement à l’augmentation de l’âge légal, et à tous les âges (non seulement à l’âge légal de la retraite, mais aussi en cas de retraite anticipée). Par rapport à ce comportement maximaliste de report d’entrée en pension, un scénario alternatif suppose un comportement minimaliste : dans ce scénario de report minimum seules les personnes qui, si l’âge légal n’avait pas été relevé, seraient parties à la retraite à 65 ans avec une carrière inférieure à 42 ans voient leur départ à la retraite reporté, parce qu’elles y sont contraintes car elles ne remplissent pas les conditions d’une retraite anticipée. Un second scénario alternatif propose une hypothèse de comportement intermédiaire entre le scénario de report minimum et l’hypothèse de translation du scénario de référence. Dans ce scénario intermédiaire, seules les personnes qui, sans le relèvement de l’âge légal de la retraite, seraient parties à l’âge légal (65 ans en 2025 et 66 ans en 2030) et quelle que soit leur durée de carrière postposent leur départ en pension d’un an (deux ans).

Dans le scénario de moindre croissance de la productivité, le coût budgétaire entre 2022 et 2070 s’élève à 6,5 points de pourcentage, soit une augmentation de 2,3 points de pourcentage par rapport au scénario de référence. Cette hausse est principalement due à une croissance économique plus faible qui alourdit le poids de l’ensemble des dépenses sociales. Les deux scénarios alternatifs en matière de comportement suite au relèvement de l’âge légal de la retraite augmentent également le coût budgétaire du vieillissement. Celui-ci s’élève à 5,2 points de pourcentage dans le scénario de report minimum et à 4,9 points de pourcentage dans le scénario intermédiaire, soit des augmentations respectives de 1,0 et 0,7 point de pourcentage par rapport au scénario de référence. Ce rehaussement est expliqué par des dépenses de pensions plus importantes, ainsi que par une moindre croissance économique.

Différence par rapport au coût budgétaire du vieillissement publié dans le rapport 2022

En comparaison avec les résultats du rapport 2022 du CEV, le coût budgétaire du vieillissement entre 2022 et 2070 est légèrement supérieur de 0,3 point de pourcentage du PIB dans les nouvelles projections. Cet écart positif résulte de changement sur la période 2022-2028 et en particulier de la révision à la hausse des dépenses de soins de santé, en partie suite à des adaptations méthodologiques dans le modèle de projection des soins de santé aigus.

c. La soutenabilité sociale du vieillissement 

La soutenabilité sociale du vieillissement est analysée au travers du risque de pauvreté. Une personne présente un risque de pauvreté si son revenu disponible équivalent (revenu corrigé en fonction de la composition du ménage) est inférieur à 60% du revenu disponible équivalent médian en Belgique.

Une analyse des indicateurs de pauvreté basée sur l'enquête EU-SILC

Le rapport donne un aperçu détaillé (de l'évolution) du risque de pauvreté des âgés et des pensionnés sur la base de l’enquête EU-SILC par âge, type de famille et sexe, et compare ce risque de pauvreté à celui observé dans les pays voisins. Selon la dernière enquête EU-SILC, on constate que le risque de pauvreté en Belgique est, en 2021, de 13,2% pour la population dans son ensemble, de 15,6% pour les pensionnés et de 17,9% pour les personnes âgées de 65 ans et plus. Le risque de pauvreté plus élevé des personnes âgées de 65 ans et plus par rapport aux pensionnés peut s'expliquer par le fait que les personnes âgées de 65 ans et plus qui n'ont pas le statut de pensionnés ont généralement peu ou pas de passé professionnel.

Les personnes âgées, et les pensionnés dans une moindre mesure, sont donc confrontés à un risque de pauvreté plus élevé que la population totale. Cette conclusion appelle cependant deux remarques qui sont liées à la manière dont le risque de pauvreté est mesuré. Le revenu disponible sur lequel est basé le risque de pauvreté ne prend en effet pas en considération le patrimoine.

Ainsi, premièrement, le revenu disponible ne tient pas compte de la propriété de l’habitation. Les propriétaires d’un logement ne paient pas de loyer et jouissent dès lors, à revenu disponible identique, d’un niveau de vie supérieur à celui de locataires. Il ressort de l’analyse que le risque de pauvreté chez les personnes âgées diminue sensiblement lorsque le « loyer imputé » (le loyer que les propriétaires auraient dû payer s’ils louaient leur habitation) est ajouté au revenu disponible. Cet effet s’explique par la part importante des personnes âgées qui sont propriétaires de leur logement, sans charges d’hypothèque.

Deuxièmement, en Belgique, les pensions complémentaires sont le plus souvent versées sous forme de capital et non de revenu mensuel, de sorte qu'elles ne sont souvent pas incluses dans le revenu disponible. Une personne percevant une faible pension du premier pilier peut dès lors être considérée comme exposée à un risque de pauvreté alors qu’elle a bénéficié d’une pension complémentaire élevée par le passé. Le rapport donne un bref aperçu de l’importance des pensions du deuxième pilier. Il apparaît notamment que les hommes (63%) récemment admis à la retraite ont plus souvent accès que les femmes (45%) à une pension complémentaire, et perçoivent un capital moyen de 83 762 euros contre 41 546 euros pour les femmes.  On constate toutefois de très grandes inégalités dans les capitaux reçus : une grande partie des bénéficiaires perçoit un faible capital, tandis qu’une petite partie perçoit un capital très élevé.

L’analyse de la pauvreté ne pouvant se limiter aux indicateurs monétaires, le rapport aborde aussi la question de (l’évolution) des indicateurs complémentaires, à savoir l’indicateur de privation matérielle et sociale et la pauvreté subjective. Ces indicateurs nuancent encore davantage le risque de pauvreté relativement élevé des personnes âgées et des retraités.

Les projections du risque de pauvreté et d’inégalité de revenu des pensionnés

Selon le scénario de référence, le risque de pauvreté des pensionnés diminue jusqu’au milieu des années 2040 et commence à augmenter à partir du milieu des années 2050. Quatre facteurs expliquent cette évolution avec des contributions qui varient selon les périodes. Un premier facteur est la revalorisation en termes réels des minima de pension et de la GRAPA (Garantie de Revenu aux Personnes Agées) selon les mesures d’augmentations réelles décidées pour la période 2021-2024 et à partir de 2025 selon les paramètres utilisés pour le calcul des enveloppes disponibles prévues par le pacte de solidarité entre les générations (une augmentation annuelle de 1% pour ces minima). Les minima augmentent plus rapidement que le seuil de pauvreté jusqu’au milieu des années 2030. Un deuxième facteur contribuant à la diminution du risque de pauvreté chez les pensionnés jusqu'en 2040 est l'augmentation passée de la participation des femmes au marché du travail et qui se poursuit en projection. En conséquence, de plus en plus de femmes auront des carrières plus longues et donc des pensions de retraite plus élevées. 

Troisièmement, la composition du groupe des femmes âgées isolées évolue : la proportion de veuves diminue de plus de moitié, tandis que la part des femmes non mariées augmente, tout comme la part des femmes divorcées. Comparées aux autres femmes isolées, les veuves sont exposées à un faible risque de pauvreté grâce aux pensions de survie basées sur la pension de retraite de leur conjoint décédé, qu'elles soient ou non combinées à leur propre pension de retraite. Quatrièmement, l'augmentation du risque de pauvreté à partir de 2050 est renforcée par la hausse de la part des pensionnés nès à l'étranger, qui ont une carrière relativement plus courte et donc un risque de pauvreté plus élevé. Ce dernier facteur explique, entre autres, la différence avec la projection du risque de pauvreté des pensionnés selon le scénario de référence du CEV 2022, où une diminution constante du risque de pauvreté sur l’ensemble de la période de projection était alors projetée. Le modèle de simulation a entretemps été profondément revu et l'une des principales modifications est la modélisation de l'immigration et de l'émigration internationales. Il convient de noter que les projections du CEV concernant le risque de pauvreté se basant sur des concepts de revenus différents de ceux de l'EU-SILC, les résultats doivent être considérés principalement comme un outil permettant de refléter l'évolution du risque de pauvreté plutôt que son niveau.

Dans le scénario de référence, les inégalités de revenu entre pensionnés, mesurées par l’indice de Gini, diminuent jusqu’à la fin des années 2050 avant de remonter à nouveau. La diminution de l’inégalité s’explique par les mêmes facteurs que la baisse du risque de pauvreté. D’une part, les inégalités sont influencées par les hypothèses retenues en matière d’adaptation au bien-être, qui découlent du pacte de solidarité entre les générations, comme précisé plus haut. D'autre part, l'augmentation de la participation des femmes au marché du travail et la poursuite de cette tendance en projection se traduisent par une réduction des inégalités de revenus jusqu'en 2040. L'augmentation des inégalités des revenus parmi les retraités à partir du début des années 2050 est due à l'augmentation de la population née à l'étranger parmi les pensionnés.

L’impact des scénarios alternatifs sur le risque de pauvreté

Dans le scénario de moindre croissance de la productivité (voir paragraphe sur le coût budgétaire du vieillissement), le risque de pauvreté des pensionnés diminue sur l’ensemble de la période de projection. En effet, avec une croissance salariale plus modérée (1% par an à partir de 2035 au lieu de continuer de progresser jusque 1,5% en 2045 dans le scénario de référence), le seuil de pauvreté augmente à un rythme plus lent, tandis que les pensions minimales et la GRAPA évoluent indépendamment de la croissance des salaires et donc au même rythme que dans le scénario de référence. Enfin, la croissance plus faible des salaires ne se répercute que très progressivement sur les pensions. Le seuil de pauvreté plus bas dans le scénario alternatif implique donc un risque de pauvreté plus faible chez les pensionnés. 

[1]     Loi du 18 décembre 2016 organisant la reconnaissance et l’encadrement du crowdfunding et portant des dispositions diverses en matière de finances.