Overheidssteun aan ondernemingen voor Onderzoek en Ontwikkeling in België – Vierde evaluatie [ REP_12721 - 22/11/2022]

  PDF & Download

• Publication (en - 8.48 Mb)

  Auteurs

Michel Dumont (A)
 
A : Auteur, C : Contribuant

  Publicatietype

Rapporten

Het rapport presenteert de werkzaamheden die het FPB binnen zijn expertisedomeinen verricht op verzoek van overheden of partners. 

Synthese

België is één van de slechts zeven EU-lidstaten die de vooropgestelde Europa 2020-doelstelling voor investeringen in onderzoek en ontwikkeling (O&O) heeft bereikt. Met O&O-uitgaven gelijk aan 3,48 % van het bruto binnenlands product (bbp), overtrof België ruimschoots zijn 3%-doelstelling voor O&O en nam het de tweede plaats in, nipt achter Zweden. De hoge O&O-intensiteit in 2020 wordt gedeeltelijk verklaard door een daling van het bbp als gevolg van covid-19 (de noemer van de O&O-intensiteit), maar België is wel een van de EU-landen met de hoogste toename van de O&O-intensiteit sinds 2010.

Om de 3%-doelstelling te behalen die de Europese Raad van Barcelona in 2002 heeft vooropgesteld, heeft de Belgische federale regering vanaf 2005 verschillende belastingvoordelen ingevoerd om O&O in de ondernemingssector te stimuleren. Deze indirecte steun via belastingvoordelen kwam boven op de bestaande aanzienlijke directe steun (subsidies) van de drie Belgische gewesten. De belastingvoordelen voor O&O werden verleend via de personenbelasting, zoals een gedeeltelijke vrijstelling van doorstorting van de bedrijfsvoorheffing op de lonen van O&O-personeel, of via de vennootschapsbelasting, zoals een belastingkrediet voor investeringen in O&O en een belastingaftrek voor octrooi-inkomsten. In 2018 kwam er naast de vier bestaande mogelijkheden nog een gedeeltelijke vrijstelling van doorstorting van bedrijfsvoorheffing voor onderzoekers met een bachelorsdiploma.  De belastingaftrek voor octrooi-inkomsten, die in 2008 werd ingevoerd, werd in 2016 vervangen door een belastingaftrek voor innovatie-inkomsten, in overeenstemming met de BEPS -richtlijnen van de OESO, om belastingontwijking door multinationals te vermijden.  De populariteit van de belastingvoordelen voor O&O bij bedrijven is geleidelijk toegenomen en als gevolg stegen ook de budgettaire kosten tot 2,782 miljoen euro in 2019 (0,59 % van het bbp). Dat kwam vooral door de sterke stijging van de kosten van de voordelen verleend via de vennootschapsbelasting.

Dit rapport presenteert de resultaten van de vierde evaluatie van de overheidssteun voor O&O aan bedrijven in België, die een aanwijzing wil geven van de mate waarin directe steun (gewestelijke subsidies) en indirecte steun (belastingvoordelen) hebben bijgedragen tot de sterke stijging van de O&O-intensiteit, door O&O-activiteiten van bedrijven te ondersteunen die zonder overheidssteun niet zouden zijn uitgevoerd. De evaluatie van de doeltreffendheid en efficiëntie van overheidssteun wordt bemoeilijkt door databeperkingen en de moeilijkheid om via schattingsprocedures een aanwijzing te krijgen van de causale impact van de steun op de O&O-uitgaven van bedrijven. In overeenstemming met de vorige evaluaties bestaat de strategie in deze evaluatie erin een referentiescenario te bestuderen en de resultaten te vergelijken met de resultaten van alternatieve schattingsprocedures, om na te gaan of robuuste conclusies kunnen worden getrokken.

De evaluatie bevat robuuste aanwijzingen dat directe steun (regionale subsidies) en de gedeeltelijke vrijstelling van de doorstorting van de bedrijfsvoorheffing op de lonen van O&O-personeel bedrijven aanzetten om meer in O&O-activiteiten te investeren, naast de overheidssteun die zij ontvangen. Dit resultaat bevestigt de conclusies van de vorige evaluaties. Deze bevinding geldt ook voor de gedeeltelijke vrijstelling voor O&O-werknemers met een bachelorsdiploma, die in eerdere evaluaties niet is opgenomen omdat deze pas in 2018 is ingevoerd. Net als bij de vroegere evaluaties zijn er weinig aanwijzingen van additionaliteit voor het belastingkrediet voor investeringen in O&O en de belastingaftrek voor octrooi-inkomsten. De belastingaftrek voor investeringen in O&O, die gezien de partiële informatie niet volledig kon worden beoordeeld in de vorige evaluaties, blijkt te leiden tot extra O&O-uitgaven door bedrijven. De meest verontrustende bevinding van deze vierde evaluatie betreft de belastingaftrek voor innovatie-inkomsten. Dit voordeel verleend via de vennootschapsbelasting werd in 2016 ingevoerd ter vervanging van de belastingaftrek voor octrooi-inkomsten. De  schattingen in dit rapport leveren robuuste aanwijzingen van verdringingseffecten voor deze maatregel. Dat houdt in dat de belastingaftrek voor innovatie-inkomsten O&O-uitgaven lijkt te financieren die ondernemingen zonder de steun zelf zouden financieren. Het feit dat de belastingvoordelen verleend via de vennootschapsbelasting, met uitzondering van de belastingaftrek voor O&O-investeringen, ondoeltreffend lijken of zelfs tot verdringingseffecten leiden, wijst op een mogelijkheid om de efficiëntie van de belastingvoordelen voor O&O te verhogen, vooral omdat zij het leeuwendeel uitmaken van de budgettaire kosten van de overheidssteun voor O&O aan bedrijven in België.

Dit rapport bevat ook schattingen van de impact van de innovatiebonus, die bestaat uit een volledige vrijstelling van sociale bijdragen op het loon van werknemers die binnen een onderneming nieuwe ideeën aanbrengen, en de EU-financiering van onderzoek door Belgische ondernemingen. De schattingen wijzen op additionaliteit voor de innovatiebonus, maar op verdringingseffecten voor EU-financiering.

Wanneer verschillende groepen ondernemingen en bedrijfstakken langs verschillende dimensies in aanmerking worden genomen, blijkt er een aanzienlijke heterogeniteit in de impact van de overheidssteun, zelfs met tegengestelde signalen voor verschillende groepen ondernemingen en bedrijfstakken, die elkaar kunnen opheffen in schattingen die alle O&O-actieve ondernemingen als een homogene populatie beschouwen. Zo blijkt dat de verdringingseffecten van sommige belastingvoordelen verleend via de vennootschapsbelasting vooral gelden voor grote en oudere ondernemingen, ondernemingen die tot een multinationale groep behoren en voor sterk geconcentreerde bedrijfstakken. Deze resultaten moeten de aandacht vestigen op de potentieel negatieve impact van overheidssteun op de marktdynamiek, aangezien die steun de marktconcentratie en de ‘winners-take-most’-effecten kan versterken, en op de geringe efficiëntie van overheidssteun in sterk geconcentreerde bedrijfstakken. De resultaten in dit rapport onthullen een aanzienlijke heterogeniteit in de impact van overheidssteun tussen bedrijfstakken, maar nog meer tussen bedrijven (binnen bedrijfstakken). Dit suggereert dat de doeltreffendheid en efficiëntie van de overheidssteun kan worden verhoogd door zich te richten op specifieke bedrijfstakken of groepen van ondernemingen. Een dergelijke aanpak vereist echter een welomschreven en evidence-based kader, dat momenteel niet in zicht is. Bovendien kunnen de voorwaarden van overheidssteun strijdig zijn met de Europese staatsteunregels, die in principe steun aan specifieke bedrijven of bedrijfstakken verbieden, hoewel dit juist de kern vormt van de huidige discussie over industriebeleid en missiegerichte programma's.

In overeenstemming met de vorige evaluaties zijn er duidelijke aanwijzingen dat wanneer ondernemingen verschillende steunmaatregelen combineren, de doeltreffendheid van de afzonderlijke instrumenten bij het stimuleren van O&O aanzienlijk afneemt. De combinatie van verschillende steuninstrumenten lijkt echter niet het probleem als zodanig te zijn, maar veeleer de combinatie van grote steunbedragen zonder enige beperking van het totale bedrag aan overheidssteun dat bedrijven ontvangen. De doeltreffendheid van de overheidssteun neemt af naarmate de totale overheidssteun toeneemt, zowel wat betreft het steunpercentage als het totale steunbedrag. De verdringingseffecten van belastingvoordelen via de vennootschapsbelasting komt aan het licht op de hoogste niveaus van het totale bedrag aan overheidssteun. Dit wijst erop dat de invoering van een plafond voor overheidssteun kan bijdragen tot een hogere efficiëntie en nuttig kan zijn om de aanzienlijke stijging van de budgettaire kosten van overheidssteun, voornamelijk voor belastingvoordelen die het minst doeltreffend lijken, binnen de perken te houden. Uit een analyse van 20 OESO-landen, waaronder België, blijkt dat belastingvoordelen voor O&O die het steunbedrag voor O&O-uitgaven beperken of het steunpercentage verlagen zodra een bepaalde drempel is bereikt, waarschijnlijk een grotere additionaliteit vertonen.          

De argumenten voor overheidssteun aan O&O bij bedrijven berusten voornamelijk op de veronderstelling dat de O&O-activiteiten van bedrijven een positieve impact hebben op de rest van de economie. Deze spillovers creëren een kloof tussen het particuliere rendement van O&O en het maatschappelijke rendement van O&O. Aangezien bedrijven alleen geïnteresseerd zijn in het particuliere rendement van hun O&O-activiteiten, investeren zij wellicht onvoldoende vanuit maatschappelijk oogpunt, vandaar de potentiële rol van subsidies en belastingvoordelen om O&O bij bedrijven te ondersteunen. In dit rapport wordt uitvoeriger dan in de vorige evaluaties ingegaan op de rol van overheidssteun in de potentiële resultaten van O&O-activiteiten. De keuze van de outputindicator en van de variabelen aan de hand waarvan spillovers kunnen worden opgespoord, is echter niet evident en wordt bemoeilijkt door het ontbreken van duidelijke aanwijzingen over welke outputindicatoren de wetgevers in gedachten hadden toen zij overheidssteun invoerden. Voor indicatoren zoals productiviteit, omzet, toegevoegde waarde en winst, lijkt zelfgefinancierd O&O een positief particulier rendement op te leveren. Het particuliere rendement van met regionale subsidies gefinancierd O&O blijkt zelfs hoger te zijn dan dat van zelfgefinancierd O&O. Het particuliere rendement van met gedeeltelijke vrijstelling van doorstorting van bedrijfsvoorheffing gefinancierde O&O blijkt in sommige gevallen negatief te zijn, hetgeen erop zou kunnen wijzen dat met deze maatregelen gefinancierde O&O-activiteiten marginale activiteiten ondersteunen. Uit de schatting blijkt ook dat O&O gefinancierd door belastingvoordelen via de vennootschapsbelasting een positief rendement oplevert voor de begunstigden van de steun, hoewel dit rendement doorgaans lager ligt dan het rendement van zelfgefinancierd O&O en O&O dat wordt gefinancierd met regionale subsidies. Aangezien deze belastingvoordelen echter alleen kunnen worden gebruikt door winstgevende bedrijven en bedrijven met succesvolle O&O-activiteiten in het verleden, die hebben geleid tot huidige octrooi- of innovatie-inkomsten, kunnen de schattingen van een positieve ‘impact’ op de productie gewoon weerspiegelen dat goede prestaties een noodzakelijke voorwaarde zijn om voor deze belastingvoordelen in aanmerking te komen. Er zijn aanwijzingen voor positieve spillovers, bijvoorbeeld van O&O van bedrijven die steunmaatregelen combineren, maar ook voor negatieve spillovers die kunnen wijzen op ‘business stealing’-effecten en imitatie door achterblijvers. Jonge bedrijven, binnenlandse bedrijven die niet tot een multinationale groep behoren en bedrijven met slechts incidentele O&O-activiteiten lijken niet te profiteren van O&O door andere bedrijven. Dit doet twijfel rijzen over de mate waarin kennis overslaat naar Belgische bedrijven die niet tot een multinationale groep behoren. Omdat de nodige gegevens momenteel niet beschikbaar zijn, wordt in deze evaluatie geen rekening gehouden met buitenlands O&O, waarvan bekend is dat het een belangrijke bron van spillovers is voor ondernemingen in kleine open economieën zoals België. Het ontbreken van buitenlandse spillover-variabelen kan de schattingen van het particulier rendement op O&O en de schattingen van de binnenlandse spillovers vertekenen. Het opnemen van buitenlandse spillovers in toekomstige evaluaties is zeker het overwegen waard. Hoewel de potentiële resultaten van O&O voor bedrijven de uiteindelijke motivatie voor overheidssteun zijn, nopen de genoemde beperkingen bij de schatting van de impact van met overheidssteun gefinancierd O&O op de output van de begunstigden en op de rest van de economie tot grote voorzichtigheid bij de interpretatie van de in dit rapport gepresenteerde schattingen van de output.    

Onlangs hebben verschillende auteurs en internationale organisaties gewaarschuwd voor het risico dat overheidssteun leidt tot oversubsidiëring van toegepast onderzoek en onderfinanciering van (openbaar) fundamenteel onderzoek, ondanks het algemeen bekende belang van fundamenteel onderzoek en de complementariteit tussen openbaar en particulier O&O. België is een van de meest genereuze OESO-landen wat betreft fiscale steun voor O&O aan bedrijven. Aangezien belastingvoordelen eerder toegepast onderzoek en experimentele ontwikkeling aanmoedigen dan fundamenteel onderzoek, kan het aangewezen zijn na te gaan of de mix van overheidssteun in België niet te veel toegepast onderzoek en experimentele ontwikkeling aanmoedigt, ten koste van investeringen in (openbaar) fundamenteel onderzoek en complementariteit tussen ondernemingen en andere actoren van het innovatiesysteem.