Industries de réseau : la qualité des réformes déterminera les résultats (01/06/2005)

Benchmarking des secteurs de l’électricité, de la poste et du rail

L’étude trouve son origine dans une demande d’information des partenaires sociaux au Conseil Central de l’Economie sur le contenu des réformes dans les industries de réseau et sur les conséquences de ces réformes en Belgique. Pour répondre à ces questions, le BFP a procédé à une revue de la littérature consacrée aux réformes et a réalisé le benchmarking de trois secteurs où des réformes sont actuellement en cours : la situation du secteur de l’électricité en Belgique a été comparée à celle prévalant en Grande-Bretagne, en Allemagne et en Espagne ; pour le secteur de la poste, les pays de comparaison sont la Suède et les Pays-Bas ; et, pour les chemins de fer, la comparaison a été effectuée avec le Royaume-Uni, l’Allemagne et la Suède. L’exercice de benchmarking s’accompagne d’une tentative d’évaluation de l’état actuel de la réglementation belge. Cette étude ne met certainement pas un point final à la discussion sur les réformes des industries de réseau en Belgique mais vise plutôt à faciliter le débat avec les partenaires sociaux.

L’objectif des réformes : un meilleur service à un coût moindre

Depuis le début des années 1990, la réforme des industries de réseau est en cours, à l’initiative de l’Union européenne et des Etats membres eux-mêmes. L’objectif de la réforme est d’arriver in fine à une diminution des prix et à une augmentation de la qualité des services offerts, en autorisant la concurrence et en réglementant l’accès à l’infrastructure.

Pour l’heure, on peut déjà effectuer une évaluation intermédiaire, de laquelle il ressort que le résultat est globalement positif. A court terme, le principal impact négatif résultant des réformes est, presque inévitablement, une diminution de l’emploi dans ces industries. Néanmoins, l’on prévoit sur le long terme un impact positif, grâce à l’augmentation de l’emploi résultant des effets positifs attendus sur les autres secteurs de l’économie.

Les conditions du succès pour une réforme complexe

L’introduction de la concurrence ne se fait pas de manière aisée. Un segment de la chaîne de production (dans la plupart des cas, le réseau d’infrastructure) est souvent, de fait, un monopole naturel. De plus, il y a parfois dans le secteur même une résistance à la réforme, et les réformes ont un coût budgétaire et social. Il existe également une crainte que les réformes mènent à des monopoles de fait exercés par des entreprises privées, sans entraîner de diminution des prix. D’où le rôle essentiel de la réglementation. Pour obtenir des résultats positifs, celle-ci doit comporter certains éléments essentiels. Il s’agit notamment :

• de veiller à ce que les différents segments de chaque secteur soient suffisamment autonomes ;
• de désigner un régulateur sectoriel indépendant des différents acteurs impliqués (producteurs et fournisseurs de services auprès des utilisateurs finaux) ;
• de surveiller les positions dominantes des différents acteurs ;
• d’obtenir une concurrence effective et qu’une éventuelle régulation des prix ( des tarifs pour l’accès au réseau) permette aux consommateurs de bénéficier de prix plus bas, et qu’en même temps la rentabilité des entreprises soit assez importante pour garantir la réalisation d’investissements en suffisance.
• d’organiser le service universel ;

La question de savoir si ces conditions sont remplies sera abordée de manière plus approfondie lors du colloque.

Belgique : il reste beaucoup à faire pour remplir les conditions

En Belgique, les directives européennes sont soigneusement traduites en droit national. Toutefois, de ce point de vue, la Belgique ne fait pas figure de pionnier par rapport à ses partenaires : la transposition en droit belge se fait souvent en retard et les réformes ne vont pas beaucoup plus loin que ce qui est imposé par les directives. Une situation de concurrence effective fait défaut dans différents secteurs, si bien qu’il subsiste des défis importants à relever, tant par les autorités que par les organes régulateurs.

Electricité : favoriser l'entrée de nouveaux concurrents

Le secteur de l’électricité en Belgique est caractérisé par une forte concentration dans le segment de la production d’électricité, ce qui rend nécessaire une intervention. Deux options se présentent: favoriser l’entrée de nouveaux concurrents sure le marché national, par exemple par la vente aux enchères de capacité de production, et favoriser une intégration de marchés européens de l’électricité, notamment en investissant dans la capacité d’interconnexion. Ces deux pistes sont déjà suivies actuellement, mais les initiatives pour réduire les obstacles à l’intégration des différents marchés nationaux sont insuffisantes.

Chemins de fer : pas encore de régulateur indépendant

Comme en Allemagne, la scission de l’infrastructure et de l’exploitation a été réalisée au moyen d’une structure de holding. En Allemagne, cette intégration verticale assez forte a débouché sur une discrimination vis-à-vis des entrants potentiels. Cela rend le rôle du Service de Régulation du transport ferroviaire –le régulateur– d’autant plus important.

Poste : en bonne voie, mais il reste des obstacles

Le programme de modernisation des services postaux a permis de réaliser des gains de productivité importants, si bien que la Poste est mieux préparée à la concurrence. La productivité reste toutefois un sujet de préoccupation quand on sait qu’il y a des pays où les tarifs postaux sont nettement inférieurs à ceux pratiqués en Belgique et où le service public peut être assuré sans subsides. En ce qui concerne la qualité, le pourcentage de lettres livrées le lendemain de l’envoi reste en deçà de l’objectif. Enfin, il convient de veiller à éviter l’émergence d’obstacles à l’accès au marché et à garantir des conditions identiques pour tous les acteurs.

Conclusion

Dans différentes industries de réseau, les progrès techniques entraînent de facto une intensification de la concurrence, ce qui rend les réformes de marché pratiquement inévitables. La voie choisie, à savoir via les directives européennes, semble être la bonne. Cependant, la manière dont les réformes sont effectivement mises en oeuvre dans les différents pays européens est assez hétérogène, et il s’avère que les expériences ne sont pas toutes aussi positives. Il est nécessaire d’analyser ces expériences afin d’identifier les bons exemples, et la Commission européenne peut certainement nous y aider. Le fait qu’en Belgique, les réformes se mettent assez lentement en place présente l’avantage que nous pouvons tirer des leçons des expériences, bonnes ou mauvaises, de différents pays. A l’inverse, l’inconvénient est que les effets positifs des réformes ne sont pas rapidement visibles. De plus, il existe aussi un risque, provoqué par les résistances, que certaines réformes ne soient que partiellement accomplies, ce qui ne permettrait pas de satisfaire aux conditions énumérées ci-dessus.