Hervorming van de posterijen in België. Lessen uit Zweden en Nederland [ Working Paper 11-05 - 01/06/2005]

  PDF & Download

• Publicatie (nl - 444 Kb)

  Auteurs

Jan van der Linden (A)
 
A : Auteur, C : Contribuant

  Publicatietype

Working Papers

De Working Paper presenteert een studie of analyse die het FPB op eigen initiatief uitvoert.

De posterijen hebben een enigszins andere structuur dan de meeste andere netwerkindustrieën. De bedrijfskolom van netwerkindustrieën wordt doorgaans gekenmerkt door een duidelijk onderscheid tussen infrastructuur en stroomop- en -afwaartse activiteiten. De posterijen hebben een geïntegreerde verticale structuur waarbij gebruik gemaakt wordt van het fysieke netwerk van andere sectoren. Een natuurlijk monopolie situeert zich in de stroomafwaartse activiteit, de bestelrondes. In vergelijking met een markt van vrije concurrentie, kan er in een monopolie echter een aantal inefficiënties voorkomen. Er is sprake van allocatieve inefficiëntie als de prijzen hoger of lager zijn dan op een vrije markt zou gelden. Er is productieve inefficiëntie als de kosten hoger zijn dan nodig. Er is distributieve inefficiëntie als de producent ten koste van de gebruiker winst maakt.

Om aan die vormen van inefficiëntie het hoofd te bieden, is regulering van het monopolie noodzakelijk. Voor de posterijen zijn in het verleden in veel landen door de staat gecontroleerde monopolies opgericht. Omdat dat evenmin voldoende efficiëntie garandeert, is er een proces van hervorming op gang gekomen. In de meeste gevallen bestaat die hervorming uit marktopening, waarbij het behoud en de kwaliteit van de universele dienstverlening een belangrijke randvoorwaarde is. Volgens die hervorming zou, mits de regulering adequaat is, de efficiëntie wel verbeterd kunnen worden. Hierbij lijkt een stelsel van maximumprijzen over het algemeen een effectieve vorm van regulering te zijn.

De benchmarking bestaat uit drie onderdelen. Ten eerste worden de markthervorming en de evolutie in de marktstructuur sinds ongeveer 1985 beschreven. Ten tweede wordt er een overzicht van relevante indicatoren gegeven. Hoewel dat niet evident is, wordt daarbij toch geprobeerd na te gaan, in hoeverre de evoluties hierin toe te schrijven zijn aan de hervorming. Ten derde wordt, bij wijze van conclusie, een korte analyse gemaakt van de lessen die voor België getrokken kunnen worden. De studie beperkt zich tot het basisproduct brieven en pakjes. Dat zijn brieven en pakjes die tijdens het productieproces géén bijzondere behandeling krijgen, zoals persoonlijk ophalen, snelvervoer en track & trace. Alleen in dat segment vindt er markthervorming plaats. In andere segmenten, zoals exprespost, kranten en huis-aan-huisreclame is al langere tijd concurrentie mogelijk.

De markthervorming is grotendeels gebaseerd op de Europese Richtlijnen 97/67 en 2002/39. Deze geven een tijdpad van geleidelijke marktopening. Sinds begin 2003 moet de markt minimaal geopend zijn voor alle brieven zwaarder dan 100 gram of gefrankeerd met meer dan drie keer het basistarief, en voor alle uitgaande grensoverschrijdende post. Samen is dat 15 % van het postvolume van het van oorsprong gemonopoliseerde segment van de markt. Vanaf 2006 wordt stapsgewijs de markt verder geopend. Als essentiële randvoorwaarde moeten de lidstaten de universele dienst garanderen. Dit houdt in dat, hoe de markt ook evolueert, de lidstaten moeten zorgen voor een dagelijkse postbestelling op alle adressen in het land, tegen een betaalbare prijs en gegarandeerde kwaliteit. Hierin is het hanteren van uniforme prijzen en dus van enige kruissubsidiëring, gerechtvaardigd. Voorts moeten alle lidstaten een regulator aanwijzen.

België heeft zich voorlopig beperkt tot het strikt naleven van het tijdschema dat door de richtlijnen is uitgezet en heeft daarbij aan De Post het statuut van nv van publiek recht gegeven. In andere lidstaten ging de hervorming verder. Dat was het geval in Nederland en Duitsland en in mindere mate in het Verenigd Koninkrijk, Spanje en Italië. In Zweden en Finland was er bij de toetreding in 1995 al een volledig vrije postmarkt. Omdat er alleen in Zweden en Nederland een significant effect van de hervorming is, werd in deze studie voor de analyse van die twee landen gekozen. In Zweden is in 1993 de markt in één klap volledig geopend. In Nederland heeft de marktopening voor brieven van meer dan 100 gram drie jaar eerder plaatsgevonden dan door de eu was voorgeschreven. Bovendien is het bestellen van drukwerk en geadresseerde reclame er al volledig vrij. De economische gevolgen van de hervorming zijn bestudeerd aan de hand van zes indicatoren: toetreding, prijzen, productiviteit, winst, universele dienstverlening en subsidies.

In zowel Zweden als Nederland heeft de marktopening tot niet veel toetreding geleid. Het marktaandeel van de nationale posterijen (namelijk Posten Sverige en tpg Post) in het bestudeerde segment is maar tot 93 à 94 % gedaald, terwijl het in Nederland alweer aan het stijgen is tot 96 à 97 %. Onder de toetreders bevinden zich filialen van de nationale posterijen uit andere lidstaten. Er zijn vaak toetredingsbarrières. Hiervan is Finland een typisch voorbeeld: de barrières blijken daar zo hoog te zijn, dat er, ondanks de totale marktopening, nog helemaal geen toetreding is geweest.

Op het vlak van de prijzen, zijn er enkele interessante ontwikkelingen geweest. In Zweden werden de prijzen meer kostengerelateerd: partijpost is sterk in prijs gedaald, losse post is in prijs gestegen. Toch wordt er beweerd dat er ‘roofprijzen’ gehanteerd worden en de maximumprijs omzeild zou worden. In Nederland is er een effectieve prijscontrole. De postmarkt lijkt een betwistbare markt te zijn. De dreiging van toetreding is op zo'n markt al voldoende om de prijzen te beïnvloeden, zonder dat er daadwerkelijk toetreding plaats vindt. Hiervan is vooral het Verenigd Koninkrijk een typisch voorbeeld, waar de overheid al sinds 1981 de posterijen aanzet tot competitief gedrag.

De productiviteit is zowel in Zweden als Nederland sterk toegenomen. In Zweden heeft dat echter geleid tot een afname van de werkgelegenheid met 9 000 banen in zeven jaar tijd. Er zijn daarentegen tekenen die erop wijzen dat het bestaan van kleine stadspostbedrijven niet bijdraagt tot toenemende efficiëntie, maar het gaat hier in verhouding om zeer kleine volumes. De winsten zijn in Zweden gemiddeld constant gebleven, maar in Nederland enigszins gedaald. De universele dienstverlening wordt in beide landen gewaarborgd. In beide landen wordt ±95 % van de brieven op de dag na verzending bij de geadresseerde besteld. Dat zijn de hoogste percentages van Europa. Ten slotte kunnen de nationale posterijen in beide landen zonder subsidies hun openbare dienstverlening uitvoeren.

Hoewel de zes indicatoren op basis van deze analyse beschouwd kunnen worden als indicatoren voor het effect van de markthervorming, zijn ze niet allemaal van evenveel waarde. De beperkte toetreding is bijvoorbeeld van minder belang dan men op het eerste gezicht zou denken. Belangrijker is de betwistbaarheid van de markt. Het uiteindelijke doel van de hervorming is een effect op kosten en prijzen teweegbrengen, waardoor de allocatieve en productieve efficiëntie verbeterd wordt. Die efficiëntie kan zowel door toetreding als betwistbaarheid bewerkstelligd worden, maar ook door institutionele factoren. Het effect op de productiviteit, waardoor de productieve efficiëntie verbeterd wordt, is dus ook belangrijk. Daarbij moet echter wel rekening worden gehouden met negatieve sociale effecten, omdat een toename van de productiviteit het afstoten van arbeid tot gevolg kan hebben. Dat is overigens geen reden om de hervorming tegen te houden. Wel moet op een goede manier het hoofd geboden worden aan de sociale gevolgen hiervan. Het belang van de indicator ‘winst’ is moeilijk te interpreteren. Omdat de posterijen in de meeste landen overheidsbedrijven gebleven zijn (behalve in Nederland en Duitsland), hoeft er geen invloed op de distributieve efficiëntie te zijn en komt eventuele monopoliewinst ten goede van de hele samenleving. De universele dienstverlening is belangrijk om sociale redenen. Het is net in een geopende markt dat er mechanismen nodig zijn die waarborgen dat iedereen elke dag post kan ontvangen waarbij kwaliteit en prijs aanvaardbaar zijn. Voor subsidies, ten slotte, geldt niet per definitie dat ze zo laag mogelijk zouden moeten zijn. Het gaat veeleer om de vraag hoe een verlieslatende universele dienstverlening gefinancierd wordt. Ook hierin moet de overheid haar keuzes maken.

In België heeft nog geen noemenswaardige marktopening plaatsgevonden. Toch zijn er gunstige ontwikkelingen in de zes indicatoren. Bij de drie belangrijkste indicatoren (prijzen, productiviteit en universele dienstverlening), worden de prijzen effectief onder controle gehouden door de overheid. De productiviteit neemt toe als gevolg van de uitvoering van het Strategisch Plan van De Post dat anticipeert op de komende marktopening. De hervorming speelt hier dus wel degelijk een rol in. De universele dienstverlening wordt gegarandeerd op basis van de beheerscontracten. Daarbij wordt opgemerkt dat in 2004 naar schatting slechts 88 % van de prioritaire post de dag na verzending besteld werd. Die gegevens worden echter wel geregistreerd op basis van een zeer streng meetsysteem. Wat de drie overige indicatoren betreft (toetreding, winst en subsidies), bevinden zich onder de weinige toetreders nationale posterijen uit andere lidstaten. Het effect van de winst is moeilijk te interpreteren omdat De Post een overheidsbedrijf is. Wat de subsidies betreft, ten slotte, verkoos men de universele dienstverlening te financieren met federale overheidsmiddelen.

De gevolgen van de marktopening zullen in België waarschijnlijk niet verschillend zijn dan in andere landen. Het productieproces is vrij homogeen. Er zijn wel geografische verschillen die van invloed kunnen zijn, bijvoorbeeld ten opzichte van Zweden. De effecten op het marktaandeel en de volumes in Nederland en Zweden zijn echter zo klein dat die verschillen nauwelijks tot uitdrukking komen. Voorzichtig ingeschat mogen voor België ongeveer dezelfde effecten worden verwacht als in de andere landen. Toetreding mag dus niet uitgesloten worden, maar zal dan wel plaatsvinden in niches waar de toetreders voldoende schaalvoordeel kunnen halen, zoals partijpost en internationale post. Zo kan De Post een groot marktaandeel behouden. De stabiliserende volumes en voortgaande modernisering zullen voorlopig tot een vermindering van het aantal arbeidsplaatsen blijven leiden. Het effect van de markthervorming zal eerder voelbaar zijn in de prijzen en productiviteit dan in de hoeveelheid. Dat laatste wordt veeleer bepaald door de evoluties op de berichtenmarkt.